在司法獨(dú)立這塊基石尚不穩(wěn)固的情況下，立法和行政成了一高一低的蹺蹺板，無法成為天平。我們今天經(jīng)常批評(píng)的民初諸種現(xiàn)象，正是司法、立法、行政未能達(dá)成有效分立和制衡所致，如果根據(jù)那段歷史斷定三者不應(yīng)分立和制衡，應(yīng)該精誠團(tuán)結(jié)，就南轅北轍了。在制定湖南憲法草案時(shí)，學(xué)者們已經(jīng)意識(shí)到《臨時(shí)約法》的問題，指出“行政與立法二部之權(quán)限，必求其平衡適中，方不致有一方壓制他方之弊”。遺憾的是，草案所擬的責(zé)任內(nèi)閣制在審查時(shí)，變成了形似責(zé)任內(nèi)閣制、實(shí)為委員合議制的混合體制，以至于議員選舉并且可以推翻閣員，閣員卻不容易解散議會(huì)。
盡管如此，《湖南省憲法》依然修正了《臨時(shí)約法》的一些問題，《臨時(shí)約法》第二章列舉人民種種自由權(quán)利時(shí)，章末為：“本章所載人民權(quán)利，有認(rèn)為增進(jìn)公益，維持治安或非常緊急必要時(shí)，得依法律限制之。”這使得權(quán)利隨時(shí)可能以公益、維穩(wěn)等借口被限制，《湖南省憲法》第二章共十六項(xiàng)規(guī)定，有八個(gè)“不得”與八個(gè)“不受”，其中十五項(xiàng)都是對(duì)政府說不，以至于這部憲法被時(shí)人稱為“十六不憲法”。所謂憲政，首先需要限制政府權(quán)力，如果憲法用來限制人民權(quán)利，那就是名存實(shí)亡的憲法，就會(huì)出現(xiàn)“有憲法無憲政”的情形。民初立憲不時(shí)犯錯(cuò)，也在不斷糾錯(cuò)，與那種專制壓倒一切的穩(wěn)定不可同日而語。
憲法通過之后，進(jìn)入選舉議員階段。何文輝沒有將此次選舉過程完美化，她指出漏報(bào)、浮報(bào)、亂報(bào)選民的情形比比皆是，很多選民放棄選舉權(quán)，選舉舞弊和沖突頻頻發(fā)生。但是她沒有因此全盤否定選舉，而是呈現(xiàn)了經(jīng)常被忽略或者被改寫的另一面。在選舉程序設(shè)計(jì)上，選民須持投票證到投票所換領(lǐng)投票紙，以保證一人一票，避免重復(fù)投票。選舉沖突固然有人動(dòng)用拳頭，但是人們也開始以法律的方式應(yīng)對(duì)，出現(xiàn)很多選舉訴訟案。家族主義和地方主義介入代議政治，但是從家族利益和地方利益的立場(chǎng)出發(fā)，他們也會(huì)盡量推選家族精英和地方精英為自己代言，不會(huì)推選只會(huì)拍掌的弱智。在寧鄉(xiāng)縣，投票尚未進(jìn)行就有內(nèi)定之說，但是最終當(dāng)選者并非世家子弟，而是最具聲望者。在新寧縣，動(dòng)用金錢者落選，具備實(shí)力者當(dāng)選。即使是出售選票，也未必全是歸于個(gè)人利益，衡陽縣某地約定“售票所得，作為地方公益之用”。長(zhǎng)沙商會(huì)通過社會(huì)組織動(dòng)員選民，開始擺脫血緣和地緣關(guān)系。趙恒惕的妹夫李祚輝落選之后，頗為大度，對(duì)此次選舉稱贊有加。軍隊(duì)也非常克制，大都保持中立。在一個(gè)沒有民主經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)，能夠出現(xiàn)這種景象，讓人有驚艷之感。
實(shí)施省憲的過程，更值得稱道�！逗鲜椃ā氛焦贾畷r(shí)，湖南就開放除總司令部以外的所有公署衙門，任人參觀。盡管公眾對(duì)憲法所知有限，甚至不乏民眾對(duì)此無動(dòng)于衷，但是議員們絕非“豬仔議員”。何文輝為民選議會(huì)總結(jié)了三個(gè)特點(diǎn)：一是議員比較有骨氣，二是會(huì)場(chǎng)秩序出奇的混亂，三是成績(jī)相當(dāng)?shù)目捎^。議員的骨氣不能單純歸結(jié)為議員的勇氣，也要感謝各方的操守。歸根結(jié)底，這不僅是道德問題，更是因?yàn)樽h員擁有制度保障。秩序混亂和成績(jī)可觀并列，尤為有趣。議員們打架斗毆，當(dāng)然是不文明現(xiàn)象，但把利益分歧公開化，并非壞事，既勝過議員們所有事情一致舉手通過，更勝過暗殺和戰(zhàn)爭(zhēng)。議會(huì)手中握的絕非橡皮圖章，省長(zhǎng)趙恒惕要求設(shè)置警政視察員的提案，也以“財(cái)政艱難，不必援引先例增設(shè)冗員”為由被否決。
在省憲的保障下，當(dāng)?shù)孛襟w非�；钴S，旁聽議會(huì)并且報(bào)道會(huì)議內(nèi)容。議會(huì)和媒體之間曾經(jīng)產(chǎn)生直接沖突。1923年4月，長(zhǎng)沙《大公報(bào)》批評(píng)省憲，省議會(huì)當(dāng)天通過臨時(shí)議案，請(qǐng)求政府“依法懲處”報(bào)紙，內(nèi)務(wù)司長(zhǎng)致函警察廳長(zhǎng)，派警員至報(bào)社勒令�？��！洞蠊珗�(bào)》立即向長(zhǎng)沙地方審判廳提起行政訴訟，狀告內(nèi)務(wù)司長(zhǎng)在法庭認(rèn)定事實(shí)之前發(fā)送私函指示警察廳長(zhǎng)查封報(bào)館，構(gòu)成行政違法�！洞蠊珗�(bào)》此舉獲得眾多社會(huì)團(tuán)體的聲援，甚至獲得縣議會(huì)的支持。湘潭縣議會(huì)通電各縣議會(huì)，希望省議會(huì)能夠取消原議，隨后永綏縣議會(huì)通電規(guī)勸：“議會(huì)為民意機(jī)關(guān)，報(bào)館乃輿論代表，議會(huì)與報(bào)館名稱雖異而其展揚(yáng)民意則一。……如不互相維護(hù)，……將來之以武力解散議會(huì)，當(dāng)亦猶今日之查封報(bào)館也。”在四面楚歌聲中，省議會(huì)發(fā)出通電，劃清界線，表示議會(huì)只是要求政府“依法懲處”，并未要求查封報(bào)館。當(dāng)初迎合議會(huì)的政府，反而騎虎難下。6月4日，內(nèi)務(wù)司停止對(duì)報(bào)紙的處分，當(dāng)天《大公報(bào)》在頭版顯著位置發(fā)表評(píng)論，表示報(bào)紙之在中國，“被停被封，乃其本分；不停不封，不成其為報(bào)紙”。