“八二憲法”第十條規(guī)定:城市土地國有,允許集體土地進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè);明確規(guī)定集體土地轉(zhuǎn)為國有土地必須經(jīng)過土地征收。這是不合理的,城市土地在哪里,哪些是城市土地?城市土地年年都在擴(kuò)大,而且城市數(shù)量也是在增加的,1982年我國有240多個城市,現(xiàn)在有600多個城市,城市的擴(kuò)張造成集體土地國有化,完全剝奪了集體土地所有權(quán)。現(xiàn)在的政策要求在城市規(guī)劃圈內(nèi)的集體土地不準(zhǔn)入市,因為要保證城市土地國有這個性質(zhì),從而造成城中村的集體土地就不能入市只能征收,城市的郊區(qū)、馬上就要變成城市的農(nóng)村也不能入市,必須征收,征地價格又低,當(dāng)然農(nóng)民就不愿意了。
所以我建議,城市土地可以國有也可以集體所有,為什么在集體所有的土地上就不能建城市呢?城市的住宅用地、學(xué)校用地完全可以在集體土地上建。要集體土地入市第一個條件必須修法,明確集體土地、集體建設(shè)用地的所有權(quán)和使用權(quán)。第二條要明確集體土地入市的市場規(guī)則、怎么交易,把城市房地產(chǎn)管理法修改成城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場管理法。
南都:現(xiàn)在政府的擔(dān)心是什么呢?
鄭振源:政府擔(dān)心一放開集體入市就亂套了,村里頭農(nóng)民都來建房了,就管不住了。其實這個問題是可以解決的,在建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的集體土地市場同時必須建立一套適應(yīng)這個市場配置的調(diào)控措施。首先要加強(qiáng)規(guī)劃管理,但是規(guī)劃不是現(xiàn)在指標(biāo)控制式的規(guī)劃,必須做成市場經(jīng)濟(jì)式的公眾參與式的規(guī)劃。還可以通過收稅來調(diào)控土地管理,占用耕地要收取耕地占用稅,房子買多了要征房產(chǎn)稅。
允許集體土地入市最大的影響就是地方政府的賣地財政,現(xiàn)在地方政府提出許多宏大的城鎮(zhèn)化計劃,要建設(shè)多少個新區(qū),就必須要搞征地拆遷,還有很多地方債務(wù)要靠土地出讓金來償還,這就逼地方政府靠征地賣地來籌集資金。所以搞新型城鎮(zhèn)化,財稅制度要改,避免地方政府對土地財政的依賴。
應(yīng)該為“小產(chǎn)權(quán)房”正名
南都:你怎么看待小產(chǎn)權(quán)房的問題?
鄭振源:小產(chǎn)權(quán)房實際上是一個誘致性的制度變遷。土地制度變遷有兩種辦法,一個是上面強(qiáng)制性的,一個是地方自發(fā)合理的誘致性制度變遷。聯(lián)產(chǎn)承包制、國有土地批租等做法原先都是違法的,是地方先這么做了,后來土地管理法才肯定。禁止集體土地進(jìn)入房地產(chǎn)市場,使城郊1985年來大量為農(nóng)民工和外來人口建造的廉租房、廉價房成為違法的“小產(chǎn)權(quán)房”,遭到取締,這實際上減少了城市廉租、廉價房的供應(yīng),抬高國有土地上的房價,不利于解決農(nóng)民工的住房問題。
小產(chǎn)權(quán)房實際上就是集體土地用來建商品房或廠房,用這個方法解決了許多外來人口的住房問題。但國家沒有承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房,就是因為政府要壟斷土地供應(yīng),所以把它變成非法的。
南都:治理小產(chǎn)權(quán)房可以選取的政策路徑是什么?
鄭振源:按照中共十七大和物權(quán)法平等保護(hù)物權(quán)的原則,給予集體土地設(shè)定并處分建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利,給予宅基地使用權(quán)人處分宅基地的權(quán)利,使“小產(chǎn)權(quán)房”合法化,去掉“小產(chǎn)權(quán)房”的惡名。對違背城鎮(zhèn)規(guī)劃侵占公共設(shè)施用地的加以拆建改造,但拆除房屋要給予成本價的補(bǔ)償;在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)建房的補(bǔ)交城市維護(hù)建設(shè)稅;對占用耕地的補(bǔ)交耕地使用稅;出讓轉(zhuǎn)讓集體土地房地產(chǎn)的補(bǔ)交契稅,并補(bǔ)交與國有土地同樣的土地增值稅,但沒有理由補(bǔ)交出讓金,因出讓金是建設(shè)用地使用權(quán)的租金,集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)屬于農(nóng)民集體,其出讓金應(yīng)歸農(nóng)民集體所得而沒有理由上交國家;農(nóng)民出租、轉(zhuǎn)讓房屋的繳納個人所得稅。在交齊應(yīng)交稅金后,準(zhǔn)予登記,發(fā)給土地使用證和房產(chǎn)證,將所謂“小產(chǎn)權(quán)房”納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場,作為國有土地保障房的有益補(bǔ)充。