人物簡介
鄭振源
1982年進入農(nóng)業(yè)部土地管理局,1986年進入國家土地管理局任規(guī)劃司副司長?,F(xiàn)任中國老年科技工作者協(xié)會國土資源分會土地與環(huán)境專業(yè)委員會主任。
政府的直接干預(yù)市場扭曲土地價格
南都:近年來圍繞著征地拆遷矛盾不斷,其中暴露出現(xiàn)行的征地制度存在哪些問題?
鄭振源:征地拆遷矛盾的根源就是現(xiàn)在用地是一個嚴格的計劃配置制度。1998年土地管理法修訂,指導(dǎo)思想就是要嚴格保護耕地,嚴格控制建設(shè)用地,建立了土地用途管制制度??捎萌湓捀爬?,第一,禁止集體土地入市,把征地作為獲得建設(shè)用地的唯一途徑,保持政府對土地建設(shè)用地供應(yīng)的壟斷。第二,政府編制土地利用總體規(guī)劃和年度計劃,由政府來決定耕地保有量是多少,把這些指標(biāo)層層分解下放到基層。第三,規(guī)定了一套高度集權(quán)的審批制度,土地用途、權(quán)屬的轉(zhuǎn)換都要經(jīng)過審批,而且大部分拿到省里頭來審批。制定的補償標(biāo)準很低,和土地市場價格差距很大,因此出現(xiàn)很多征地拆遷矛盾。
現(xiàn)在征地制度改革要從兩方面改革,第一,縮小到真正的公共利益需要的范圍之內(nèi)。第二,提高征地補償費,按正常的市場價格補償,可是現(xiàn)在沒有正常的市場價格,房產(chǎn)的壟斷價格很高。
南都:土地管理部門一直強調(diào)土地嚴管初衷是耕地保護,你怎么看這個問題?
鄭振源:我國建設(shè)用地的指標(biāo)控制脫離了用地實際,會造成土地資源的浪費和低效利用。現(xiàn)在搞的是市場經(jīng)濟,土地的使用都是市場經(jīng)濟下產(chǎn)生的土地需求,政府不可能預(yù)測到各個地方建設(shè)用地是多少。所以用地指標(biāo)分下去,有的地方分多了用不了,項目不來,地就在那曬太陽了,就造成了土地浪費。還有很多地方用地指標(biāo)不夠用,項目來了拿不到指標(biāo),只能違法用地。
在中央下達的建設(shè)用地指標(biāo)中有1/3是無償劃撥使用,政府的辦公大樓、大學(xué)城、城市里的大馬路、大廣場都是劃撥用地,不用交土地出讓金,結(jié)果每個城市都有豪華的政府大樓、各色形象工程屢禁不止,造成土地粗放利用。
2/3的土地指標(biāo)通過市場出讓,其中存兩個分割的土地市場,一個是政府定價、協(xié)議出讓的工業(yè)用地市場,2008年后大都改為掛牌出讓,實際上仍是為企業(yè)量身定做的協(xié)議出讓。地方政府為爭奪投資項目,有意壓低地價。2003年到2010年我國工礦用地出讓價全國平均每畝9.7萬元。土地如此便宜,企業(yè)便粗放利用土地,增加建設(shè)用地使用量。另一個是真正“招拍掛”出讓的市場,主要是住宅用地和商業(yè)用地,指標(biāo)本來就少,加上地方政府為了抬高地價有意識的“半饑餓”供應(yīng),造成用地價格高漲。2003年到2010年住宅用地平均出讓價每畝56萬元,是工業(yè)用地的六倍。地價高,房價自然水漲船高,這也是造成很多農(nóng)民工不能市民化的重要原因。
南都:也就是說現(xiàn)有的土地管制方式效果并不好?
鄭振源:政府對土地市場的直接干預(yù)扭曲了土地價格,造成資源錯配。過多的土地配置于工業(yè),而住宅用地供應(yīng)不足。計劃配置式的土地用途管制制度和被政府直接干預(yù)的國有土地市場,花費了巨額管理成本,并沒有達到預(yù)期的耕地和建設(shè)用地調(diào)控目標(biāo)。1999年第二輪土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的2010年耕地保有量、建設(shè)用地總量指標(biāo)在2002年便被全面突破;2008年第三輪規(guī)劃規(guī)定的2010年建設(shè)用地總量也在2010年被突破。
所以我的觀點就是必須把計劃配置土地變?yōu)槭袌雠渲?,用土地價格來配置土地資源。
集體土地建房不敢放開主要是怕亂
南都:集體土地入市主要面臨什么障礙?
鄭振源:要建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場就必須讓集體土地入市。集體土地入市,首先要賦予集體土地與國有土地平等的法律地位,按“公有私用”方向完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度。