近年來,司法腐敗問題已經(jīng)成為國際社會關(guān)注的重大問題之一。各國學(xué)者、政策制定者都高度關(guān)注法律在社會發(fā)展中的重要作用,司法腐敗問題也必將與經(jīng)濟(jì)、政治和社會發(fā)展緊密相關(guān)。那么,究竟該如何防治司法腐敗呢?不同國家會采取不同的對策,這些對策取決于很多因素——在該國最需要解決的問題是什么?地方參與者最主要的需求是什么?政府機(jī)構(gòu)可以提供什么樣的資源以及時(shí)間如何安排等等。
綜觀各國防治司法腐敗的實(shí)踐,將對司法腐敗的“診斷”與改革方案的目標(biāo)密切聯(lián)系在一起,無疑是最為重要的。為確保司法廉潔,防治司法機(jī)關(guān)的腐敗行為,我們從“診斷”司法腐敗著手,設(shè)計(jì)防治司法腐敗的方案,推進(jìn)改革方案的實(shí)施,并對結(jié)果進(jìn)行評估。通過一系列應(yīng)對措施,防治司法腐敗不僅需要參與者的高度關(guān)注,而且需要公開和靈活的政策對話、全局性的規(guī)劃以及有效的溝通。
2009年,我們提出了關(guān)于防治司法腐敗的六大對策。以下對策力圖為防治具體的司法腐敗問題提供一個(gè)總體性的指引。當(dāng)然,不是所有的問題都能夠在以下對策中得到解決。同時(shí),我們必須再次充分認(rèn)識到防治司法腐敗問題的重要性。
對策一:
法官選任和任職保障
那些受政治庇護(hù)、甚至存在腐敗行為的不稱職法官是無法實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立、公正、問責(zé)、透明的高標(biāo)準(zhǔn)的??茖W(xué)的法官選任制度是極其重要的。
法官選任應(yīng)對符合資格的候選人進(jìn)行獨(dú)立的審核。一些國家建立了法官委員會,承擔(dān)法官選任以及其他的法院管理職能。還有一些國家也建立了法官委員會,但是該委員會只負(fù)責(zé)對空缺的法官職位進(jìn)行補(bǔ)選。第三種辦法是要求候選者完成專業(yè)學(xué)習(xí)并通過考試,以使其具備擔(dān)任法官的資格。在美國的很多州,法官選任一般會考慮司法機(jī)關(guān)的政治化傾向問題。
所有這些法官選任方法都不盡完美,也會存在政治性或者其他方面的問題,因此,法官選任辦法必須具有最大限度的透明性,最好在參與過程中能夠不斷更新選任規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),并公之于眾。任命機(jī)構(gòu)的成員也應(yīng)進(jìn)行公開選任。律師協(xié)會或其他社會團(tuán)體應(yīng)對候選人的資格進(jìn)行公開和獨(dú)立的審查。此外,法官選任也應(yīng)接受媒體的監(jiān)督。
司法的獨(dú)立性與法官任職保障息息相關(guān)。如果法官在政治權(quán)威下任職或者任期很短,特別是與選任機(jī)構(gòu)保持密切聯(lián)系,那么,法官非常容易受到政治干涉。法官任期較短(經(jīng)常受制于強(qiáng)制性退休年齡和行為的規(guī)定)或者長期固定的任期,會影響司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。
對于合格的法官,維護(hù)和保持他們的獨(dú)立性比保護(hù)其不被免職更為重要。保持法官薪資不被減免或免職、合理的工作條件(薪資、辦公設(shè)施以及裝備、人員配備以及工作量)以及公平的晉升機(jī)制,都有助于保障法官任職的連續(xù)性和一致性,也有助于法官廉潔司法??梢哉f,法院工作人員在保障司法機(jī)關(guān)的專業(yè)性和廉潔方面是最為關(guān)鍵的因素。但是,很多國家并未充分認(rèn)識到這一點(diǎn),在法院管理人員和其他專業(yè)人員的配備和工作條件方面,并未給予足夠、充分的重視。
對策二:
案件管理和審理程序
正當(dāng)?shù)某绦蚩梢杂行p少案件審理中的偏袒和遲延,減少司法機(jī)關(guān)的腐敗行為。很多國家已經(jīng)進(jìn)行了大范圍的審理程序改革,包括口頭審理程序,加強(qiáng)證據(jù)立法以及強(qiáng)化辯護(hù)程序。在某種程度上,這樣的大范圍改革對防治腐敗行為提供了良好的契機(jī)。在那些程序改革開展的比較好的國家,腐敗行為發(fā)生的機(jī)會就比較小,腐敗行為的成本也會比較高,這就更有助于司法機(jī)關(guān)廉潔司法。然而,在民事和刑事司法領(lǐng)域的重要程序性變化(例如變書面審理為口頭審理)是大范圍的和長期的,且需要付出較高的成本。在這樣的程序改革中,地方領(lǐng)導(dǎo)者是重要的推動因素,其他的參與者也起到了積極的作用。
不論是大范圍的程序改革還是某一領(lǐng)域的程序改革,都會出現(xiàn)一系列問題。其中,將特定案件分配給特定的法官就是問題之一。為解決這一問題,隨機(jī)分案系統(tǒng)應(yīng)運(yùn)而生。另一個(gè)可能導(dǎo)致司法腐敗的原因就是缺乏對案件記錄的有效管理。當(dāng)書記員并不能確保案件材料穩(wěn)妥保管時(shí),案件材料有可能部分或全部丟失。這時(shí),案件材料的管理就顯得尤為重要。一些國家成立了案卷管理中心,請專業(yè)管理人員承擔(dān)案卷管理工作,以保障案卷的準(zhǔn)確性,并對案卷進(jìn)行及時(shí)更新。這一做法不僅可以提升工作效率,改善案卷保管條件,而且可以消除通過泄露案件材料獲得利益的司法腐敗行為。
另一個(gè)較為重要的問題,就是案件管理信息和統(tǒng)計(jì)系統(tǒng),這一系統(tǒng)反映了法官和其他法院工作人員的工作量和工作表現(xiàn)。研究表明,審理中的延遲常常源于法官對案件的疏于管理。但是,過度的審理延遲則是由多種因素導(dǎo)致的,當(dāng)然也包括腐敗行為,如在案件程序轉(zhuǎn)換時(shí),法官有很多機(jī)會拖延案件審理的時(shí)間。
在執(zhí)行中,這種拖延行為也是很常見的。對于敗訴者而言,他們有明顯的動機(jī)來拖延法院判決的執(zhí)行,因?yàn)檫@樣的拖延可以幫助其隱匿或轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn),因?yàn)橹Ц兜呢?cái)產(chǎn)利息可能低于市場利息。判決不能有效地執(zhí)行,會極大地?fù)p害法院判決的權(quán)威。在執(zhí)行過程中,存在各種各樣可以拖延執(zhí)行的情況。其中,最為常見的情況,就是由于執(zhí)行的程序缺陷而出現(xiàn)的腐敗行為,如繁雜的執(zhí)行程序、執(zhí)行人員的自由裁量權(quán)、惡意申訴以及信息不公開等等。針對這些問題,應(yīng)采取的對策包括:適當(dāng)簡化執(zhí)行程序、明確債務(wù)人披露和返還財(cái)產(chǎn)的責(zé)任范圍、擴(kuò)大發(fā)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)線索和財(cái)產(chǎn)清算的范圍。最為重要的是,對執(zhí)行行為進(jìn)行有效的監(jiān)督,并及時(shí)駁回執(zhí)行中故意拖延執(zhí)行的申訴。在執(zhí)行中,經(jīng)常出現(xiàn)的問題就是司法機(jī)關(guān)在未充分審查的情況下,就依托自動化的案件管理和統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)。在案件進(jìn)入管理和統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)前,法院必須確保執(zhí)行程序的高效以及數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。因此,之前的審查程序就顯得更為重要。
對策三:
職業(yè)道德和司法廉潔
在司法人員職業(yè)行為規(guī)范中,被廣泛使用的是2002年《班加洛爾司法行為準(zhǔn)則》。2007年,美國司法廉潔小組開始起草該準(zhǔn)則的注釋,以便更好地指導(dǎo)司法人員的司法行為。司法廉潔小組由美國毒品和犯罪問題辦公室發(fā)起,由最高法院的大法官以及其他資深法官組成。這一小組還起草其他法院工作人員的道德準(zhǔn)則。
正如法律并不一定能達(dá)致預(yù)期的法律目的一樣,司法行為準(zhǔn)則的實(shí)施只是樹立司法人員職業(yè)道德的第一步。司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者必須確保法官和其他司法人員了解并切實(shí)遵守這些行為準(zhǔn)則。成功的職業(yè)道德規(guī)劃包括初任培訓(xùn)以及對相關(guān)人員的定期培訓(xùn)、為面臨道德問題的司法人員提供指引的機(jī)制、申訴和執(zhí)行程序以及公布對違反職業(yè)道德行為的處理決定。除了為法官制定全面的職業(yè)道德規(guī)劃,司法機(jī)關(guān)通常還有責(zé)任對司法人員的職業(yè)道德規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督。有時(shí),這種監(jiān)督還要涉及檢察官、公益律師、私人偵探,甚至是整個(gè)法律職業(yè)群體。通常,司法審查會影響律師協(xié)會以及其他專業(yè)組織的行為規(guī)范。司法機(jī)關(guān)對職業(yè)行為的積極監(jiān)督有助于提升司法機(jī)關(guān)的效率和公信度,促進(jìn)司法廉潔。
職業(yè)道德問題并非一個(gè)孤立的問題,我們必須將這一問題同法院運(yùn)行以及對司法人員的激勵(lì)機(jī)制聯(lián)系在一起。我們必須清楚地認(rèn)識到,職業(yè)道德行為是評價(jià)法院工作的重要因素,在對司法人員財(cái)產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)以及其他資源的管理中起到了積極的作用,即可以有效地限制法官的自由裁量權(quán)、調(diào)查和懲治違反職業(yè)道德的行為。
對于防治司法腐敗,一個(gè)寶貴的經(jīng)驗(yàn)就是加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)之間的合作,并強(qiáng)化司法公開。在很多國家,司法機(jī)關(guān)的職能包括審查行政機(jī)關(guān)的決定、律師協(xié)會的行為規(guī)范以及替代性糾紛解決機(jī)構(gòu)的處理結(jié)果(從鄰里調(diào)解中心到國際商業(yè)仲裁機(jī)構(gòu))。法院對其他機(jī)構(gòu)的審查職責(zé)保障了這些機(jī)構(gòu)對法律的正確適用,也使法院有能力應(yīng)對法院自身和其他機(jī)構(gòu)的腐敗行為。
對策四:
經(jīng)費(fèi)保障
司法機(jī)關(guān)需要充足的經(jīng)費(fèi)保障,以避免司法腐敗。司法機(jī)關(guān)要吸引優(yōu)秀的人才、為其提供良好的工作條件、進(jìn)行法院管理以及對司法人員進(jìn)行培訓(xùn),這些都需要充足的經(jīng)費(fèi)保障。只有這樣,司法機(jī)關(guān)才能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立、公正、廉潔、問責(zé)和公開。
在確保司法機(jī)關(guān)享有充足和持續(xù)的經(jīng)費(fèi)保障方面,不同國家有著不同的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),很難加以比較。在一些國家,法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)要以政府預(yù)算為基準(zhǔn),再乘以固定的比例。在其他國家,司法部或者其他行政機(jī)構(gòu)確定預(yù)算的數(shù)額,并向議會提案。還有一些國家,司法機(jī)關(guān)有充分的自主權(quán),其經(jīng)費(fèi)預(yù)算提案一般會被議會所采納。關(guān)于司法預(yù)算的內(nèi)容、司法預(yù)算是否可以因罰款、稅費(fèi)以及其他司法機(jī)關(guān)的收益而予以增加的問題,并無定論。一些國家不允許逐年減少司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算,或者限制減少某一種類的經(jīng)費(fèi)預(yù)算(如司法人員的工資)。在預(yù)算管理方面,不同國家的做法也不盡相同。但是,普遍的趨勢是增加司法機(jī)關(guān)自身的財(cái)政自主權(quán),以增加司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性,并對其資源進(jìn)行有效管理。
司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障體系往往依賴于國家憲法和長期的法律傳統(tǒng),是很難輕易變化的。盡管如此,我們還應(yīng)密切關(guān)注以下幾個(gè)問題:
第一,以國家預(yù)算為基礎(chǔ),設(shè)定固定的比率來確定司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算,會導(dǎo)致不同年度經(jīng)費(fèi)的分配不均,造成某些年度過剩或不足的情況,因?yàn)檫@樣的計(jì)算方法并未與司法機(jī)關(guān)的需求和工作聯(lián)系起來,也消除了經(jīng)費(fèi)預(yù)算對于提升司法機(jī)關(guān)工作的積極作用。
第二,因罰款、稅費(fèi)而增加司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的方法會因收入減少而產(chǎn)生不正當(dāng)?shù)膭訖C(jī),影響司法公正,并可能限制司法公開。
第三,司法機(jī)關(guān)以外的其他部門享有對經(jīng)費(fèi)預(yù)算和使用的權(quán)威,會損害司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性,造成政治干預(yù)。
因此,在司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障問題上,必須加以重視的三個(gè)原則是:
第一,司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算必須建立在司法機(jī)關(guān)的管理和統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上。司法機(jī)關(guān)的管理和統(tǒng)計(jì),反映了法院案件的數(shù)量以及工作的效率。
第二,司法機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)保障中應(yīng)起到實(shí)質(zhì)性的、直接的作用。與其他問題相比,這一點(diǎn)很重要。只有這樣,才能降低司法機(jī)關(guān)的腐敗行為,使其免受其他權(quán)力機(jī)關(guān)的政治干預(yù)。
第三,在司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算和管理中,公開是關(guān)鍵性的因素。公開可以保障司法機(jī)關(guān)在公用經(jīng)費(fèi)的分配和支出方面是合法、合理的,司法機(jī)關(guān)也有義務(wù)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
對策五:
對司法腐敗行為的調(diào)查和懲治
法院裁判正確與否,可以通過上訴程序予以判斷。與上訴程序截然不同,司法機(jī)關(guān)同樣需要具備專業(yè)知識和專業(yè)技能的司法組織,來調(diào)查和處理對于法院和法院工作人員的投訴。通常,這些行政部門設(shè)在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部(有時(shí)在最高法院,有時(shí)在法官協(xié)會)。在一些國家,司法部有對法院工作進(jìn)行行政管理的職責(zé),并有權(quán)處理司法機(jī)關(guān)的紀(jì)律問題。這些國家所面臨的共同問題就是,必須在保護(hù)司法機(jī)關(guān)不受腐敗行為的侵害與保護(hù)被投訴司法人員的正當(dāng)權(quán)益之間尋求平衡。
《聯(lián)合國反腐敗公約》第二條提供了一個(gè)切入點(diǎn)。司法機(jī)關(guān)有職責(zé)促進(jìn)司法廉潔,并防治司法人員的腐敗行為。提升職業(yè)能力,以完成這一職責(zé),對于促進(jìn)國際合作和專業(yè)協(xié)助來說,是十分重要的課題。
對腐敗行為的懲治應(yīng)是公正和一致的。在被指控有腐敗行為時(shí),法官有時(shí)被允許辭職,有時(shí)被免職(如未盡職責(zé))。法官辭職或免職暗示著對法官司法腐敗行為的懲治已經(jīng)結(jié)束。但是,在有些案件中,同樣的行為所受到的懲罰會更為嚴(yán)厲。上述懲治措施,在一定程度上容忍了司法腐敗行為,并會損毀司法系統(tǒng)的合法性。對腐敗行為缺少一致的懲治,反映出懲治機(jī)關(guān)的能力不足。最大限度地推進(jìn)司法公開,包括公布紀(jì)律規(guī)定,可以促進(jìn)懲治的公正和一致。此外,司法機(jī)關(guān)也應(yīng)提升司法能力,以加大對腐敗行為的懲治力度。
除了司法機(jī)關(guān)的腐敗行為以外,很多國家都認(rèn)為,要對腐敗行為有效防治,就必須減少腐敗的機(jī)會,切斷腐敗的利益鏈條,并盡可能地加大腐敗行為被查處的幾率和對腐敗人員的處罰力度。最后,所有這些措施必須依賴于法院的司法能力、懲治力度以及相關(guān)法律實(shí)施部門,以收集、出示以及采信腐敗犯罪行為的證據(jù)。當(dāng)然,對于涉及多重交易、案情復(fù)雜、隱匿技術(shù)高端的重大腐敗案件,司法機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)通常會由于政治和經(jīng)濟(jì)利益,而降低對這些案件的懲治力度,這也會在一定程度上導(dǎo)致司法腐敗。此外,《聯(lián)合國反腐敗公約》要求在司法腐敗案件中,當(dāng)事方必須采取措施,防止對司法人員進(jìn)行虛假指控或干預(yù)。
對策六:
公開和公共參與
正如在法官選任部分提及的那樣,正當(dāng)?shù)某绦蚩梢员U纤痉C(jī)關(guān)不受政治干預(yù)和其他干涉,以最大限度地減少腐敗行為,司法行政行為也是一樣的。司法機(jī)關(guān)必須通過促進(jìn)司法公開、加大公眾參與、加強(qiáng)社會監(jiān)督以及媒體監(jiān)督等方式,改進(jìn)審理程序、信息系統(tǒng)、道德標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)費(fèi)管理。
學(xué)術(shù)團(tuán)體以及辯護(hù)組織都一致要求通過各種措施,促進(jìn)司法公開和司法廉潔,減少司法腐敗。對于促進(jìn)司法公開,最為重要的建議如下:
第一,司機(jī)機(jī)關(guān)應(yīng)公布關(guān)于審判、經(jīng)費(fèi)、管理和政務(wù)工作的年度報(bào)告。
第二,公布法律解釋和司法指導(dǎo)意見。
第三,讓公眾知曉訴訟程序。
第四,公示法官及資深法院工作人員的財(cái)產(chǎn)和收入情況。
第五,加強(qiáng)社會團(tuán)體對法院工作的監(jiān)督。
第六,媒體工作(包括司法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的新聞辦公室以及對新聞記者的培訓(xùn))。
在公共管理中,讓公眾知曉必要的信息對于促進(jìn)公開是非常必要的。特別是,根據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》第十條的規(guī)定,各締約國均應(yīng)采取必要的措施,提高公共行政部門的透明度。第十三條則規(guī)定,在防治腐敗的過程中,政府有責(zé)任推動公共部門以外的個(gè)人和團(tuán)體,例如民間團(tuán)體、非政府組織和社區(qū)組織等,積極參與預(yù)防和打擊腐敗,并提高公眾對腐敗行為嚴(yán)重性及其所構(gòu)成的威脅的認(rèn)識。這一規(guī)定也同樣體現(xiàn)在《非洲聯(lián)盟防止和打擊腐敗公約》的第九條中。
很多國家也通過憲法和其他法律,要求政府進(jìn)行公共報(bào)告。然而,對于司法機(jī)關(guān)來說,只有小部分有關(guān)信息報(bào)告的法律中有關(guān)于報(bào)告的明確規(guī)定。因此,司法機(jī)關(guān)必須在立法和判例中對相關(guān)問題進(jìn)行研究,不斷改進(jìn)司機(jī)機(jī)關(guān)公共報(bào)告機(jī)制。
在很多國家,社會團(tuán)體在獲得公共信息等方面發(fā)揮了重要的作用。公民組織和專業(yè)組織對司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督,傳播相關(guān)信息,并為其他社會團(tuán)體提供法律幫助,這些都促進(jìn)了司法機(jī)關(guān)選任的透明度,確保司法機(jī)關(guān)不受干預(yù),并有助于提升司法效率,為公眾提供更好的司法服務(wù)。除了對公共部門官員權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督外,公民組織力圖對社會利益進(jìn)行合理的分配,使全社會形成對法律的信仰,并推進(jìn)社會民主政治的發(fā)展。此外,公民組織在合理分配社會利益的同時(shí),也進(jìn)行了廣泛的聯(lián)合,這對于提升司法廉潔和司法工作都是十分有效的。研究表明,社會組織的參與不僅減少了司法腐敗,而且提升了公眾對于公共機(jī)構(gòu)的信任。
另一個(gè)比較值得借鑒的經(jīng)驗(yàn),就是定期對使用司法資源的人進(jìn)行調(diào)查,以記錄他們對法院工作的印象。調(diào)查通常會詢問他們對于法院工作的評價(jià),例如他們對法院安全檢查的感受、法院的指示標(biāo)志是否清楚、等待審理程序的時(shí)間。然而,也可以繼續(xù)詢問他們更為敏感的問題,如審判是否公正、審理程序是否清晰以及法官是否存在索賄行為。通常,法官和法院工作人員都會十分關(guān)注這些調(diào)查結(jié)果,也會根據(jù)調(diào)查結(jié)果,不斷提升自身的司法服務(wù)水平。
美國國際開發(fā)署和其他部門已經(jīng)幫助了很多社會團(tuán)體,以進(jìn)一步促進(jìn)司法廉潔。我們經(jīng)常面臨的問題就是,由于缺少持續(xù)的財(cái)政資助,這些社會團(tuán)體的運(yùn)轉(zhuǎn)面臨經(jīng)費(fèi)上的困難。在某些地區(qū),一些社會組織(如律師協(xié)會和商業(yè)組織)通過獨(dú)立的贏利行為,解決資金問題,并對司法機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督(例如,律師協(xié)會會在法官選任和更換時(shí),調(diào)查律師對于法官工作的評價(jià))。
(□美國國際開發(fā)署 □編譯 金曉丹 譯者單位:最高人民法院司改辦)