縣城及縣級市城區(qū)常住人口約2.5億人，占全國城鎮(zhèn)常住人口近30%——
就近城鎮(zhèn)化，縣城潛力大(縣城建設(shè)新看點①)
縣城是中國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)，對推進縣城建設(shè)作出全面部署，引起海內(nèi)外廣泛關(guān)注。本報自今日起推出“縣城建設(shè)新看點”系列報道，圍繞《意見》提出的新任務(wù)、新內(nèi)容，結(jié)合縣城的實踐探索，反映中國城鎮(zhèn)化的新進展以及縣域經(jīng)濟的巨大潛力。
——編 者
“一家人全都搬到了縣城”“在農(nóng)村還有地種，但居住在縣城”“村里過得好的都在縣城買了房”——這樣的變化，正在中國各地悄然發(fā)生。
目前，全國縣城及縣級市城區(qū)常住人口約2.5億人，這一數(shù)據(jù)高于全球絕大多數(shù)國家人口規(guī)模。今年以來，從中央到地方，推進縣城建設(shè)、就近城鎮(zhèn)化更成為政策聚焦的重點：中辦、國辦文件提出全面落實取消縣城落戶限制政策，國家發(fā)展改革委強調(diào)夯實縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、促進居民就地就近就業(yè)和持續(xù)增收，江西等省(區(qū)、市)出臺針對性措施吸引各類生產(chǎn)要素向縣城流動聚集……
縣城作為“城尾鄉(xiāng)頭”，正迎來人口新一輪增長。
“我們一家六口都進了城”
——吸納大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在中西部縣城剛起頭，在許多東部地區(qū)縣城已形成規(guī)模，城鎮(zhèn)化率不斷提升
就近城鎮(zhèn)化，縣城發(fā)揮著什么樣的作用？聽縣城里的居民說一說——
在貴州省畢節(jié)市納雍縣珙桐街道白水河社區(qū)，新市民徐青正忙著給社區(qū)居民準(zhǔn)備就業(yè)技能培訓(xùn)材料�！拔覀冞@個社區(qū)有很多像我一樣從農(nóng)村來的，針對這部分居民找工作難題，社區(qū)強化動態(tài)跟蹤、管理、服務(wù)，幫助大家就業(yè)�！币言谏鐓^(qū)服務(wù)崗上干了兩年的徐青，如今對這些工作輕車熟路，“我們一家六口現(xiàn)在都進了城，弟弟在城里讀高中，其他人有了各自的工作，家里收入提高了不少，生活也方便了很多。作為年輕人，我還是更喜歡城里的生活�！�
“近年來，納雍縣農(nóng)村戶籍人口進城人數(shù)越來越多。目前，全縣常住人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口29萬人左右，近10年增長約75%�！奔{雍縣發(fā)展和改革局負責(zé)人郭富介紹，老城區(qū)面積不足3平方公里，為滿足農(nóng)村戶籍人口向縣城集聚的需要，這幾年納雍持續(xù)擴大城區(qū)面積，在此過程中尤其重視給城市增綠、強化公共服務(wù)供給，建成了白水河公園、推進猴子巖山地公園建設(shè)，建成并基本完成新縣醫(yī)院的搬遷，配套新建學(xué)校6所。同時通過加快特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強進城勞動力技能培訓(xùn)，讓老百姓有活干、有錢賺。
中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國力介紹，從數(shù)量看，2021年底我國有1866個縣及縣級市，占全國縣級行政區(qū)劃數(shù)量的65%左右，約為地級及以上城市市轄區(qū)數(shù)量的2倍。從人口看，2021年縣城及縣級市城區(qū)常住人口約2.5億人，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。
吸納大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在中西部縣城剛起頭，在東部地區(qū)則早已形成規(guī)模�！皷|部沿海部分縣城經(jīng)濟發(fā)達，例如昆山、江陰、晉江等地，吸納了大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，人氣、商氣都很旺，城鎮(zhèn)化率不斷提升�！备邍φf。
早上7點，在福建省晉江市，外賣小哥李成旭騎上電動車趕到常去的一家早餐店門口，準(zhǔn)備取餐。“現(xiàn)在點外賣的人比較多，我每天要接幾十單，基本是從早忙到晚的節(jié)奏。”李成旭說。
從農(nóng)村老家進城，李成旭已在晉江做了2年外賣騎手工作�！案蛇@活，只要肯出力，收入還是不錯的。我已經(jīng)把家里人接了過來，妻子在晉江也有了自己的工作，孩子在這上幼兒園。”李成旭說，“我對晉江印象挺好，不僅經(jīng)濟發(fā)展快，孩子讀書等方面的事情也方便，環(huán)境還好。現(xiàn)在，最大的任務(wù)就是攢錢買房，讓我這一家三口的日子過得更美�！�
作為福建“首富縣”，晉江的吸引力持續(xù)增強。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，晉江市全市常住人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口為1416151人，占68.69%。與2010年第六次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口增加243324人，城鎮(zhèn)人口比重提高9.65個百分點。
縣城之間，有差異有競爭
——一些縣城隨著人口流入不斷壯大，一些縣城大體穩(wěn)定，也有少數(shù)縣城出現(xiàn)人口減少
就近城鎮(zhèn)化，不同地區(qū)縣城表現(xiàn)也有差異。
高國力分析，當(dāng)前，農(nóng)民到縣城買房子、向縣城集聚的現(xiàn)象比較普遍，但隨著城鎮(zhèn)化從快速發(fā)展后期逐步轉(zhuǎn)入平臺發(fā)展期，人口總體上會向城市群、都市圈和大城市及其周邊集聚，一些縣城隨著人口流入會不斷壯大，一些縣城將保持大體穩(wěn)定，也會有少數(shù)縣城面臨人口減少。
從經(jīng)濟發(fā)展情況看，這幾年GDP總量排名前100的縣中，超一半位于江蘇、浙江、山東三省。這幾個省份城鎮(zhèn)人口增量也位居全國前列，其中縣城在吸引農(nóng)民進城方面表現(xiàn)尤為突出。以江蘇為例，根據(jù)第七次全國人口普查，江蘇省城鎮(zhèn)人口較“六人普”增加14870895人，全省95個縣(市、區(qū))中，GDP排名前10的縣、縣級市城鎮(zhèn)人口增量占全省增量15%左右。部分縣的城鎮(zhèn)人口增量甚至超過一些省份。如昆山市近10年城鎮(zhèn)人口增加超50萬人，這一數(shù)據(jù)高于吉林全省增量。
但是，在1800多個縣和縣級市中，也有部分縣城出現(xiàn)了明顯的人口流失情況，有的近10年流失率在20%以上。在南京工作的王東明，老家在中部地區(qū)一個小縣城。“這幾年，好幾個以前老家的朋友都選擇了外出，有的是去大城市了，有的去了附近發(fā)展較好的市縣�！痹谒磥恚h城之間、縣城與中心城市之間，也存在吸納勞動力的競爭關(guān)系。如果縣城缺少產(chǎn)業(yè)和就業(yè)機會，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城后還會接著往公共資源更好、就業(yè)前景更佳的地方流動。
“縣城發(fā)展分化既是客觀趨勢，也符合城鎮(zhèn)化一般規(guī)律。”高國力說，農(nóng)村人口向縣城就近轉(zhuǎn)移是大勢所趨，但這種轉(zhuǎn)移并不總是“所在縣”�？偟膩砜矗瑬|部地區(qū)發(fā)達縣城對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保持著較強的吸引力，中西部地區(qū)縣城之間差異較大，與東部地區(qū)相比有差距。出現(xiàn)分化的原因是多方面的，經(jīng)濟發(fā)展水平、資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等都是可能的影響因素。
增強吸引力，縣城正發(fā)力
——縣城具有推動就近城鎮(zhèn)化的天然優(yōu)勢，既可以為超大特大城市分流，吸引人員返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，又可以吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口
未來，縣城在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化過程中還將起到怎樣的作用？潛力如何？
看整體。近10年間，中國常住人口城鎮(zhèn)化率在突破50%后仍保持快速增長趨勢。2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達63.9%，相較于2010年“六人普”時的49.7%，上升了14.2個百分點。中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授翟振武認為，從發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律看，中國當(dāng)前仍然處于城鎮(zhèn)化率有潛力提升的發(fā)展機遇期，“十四五”時期城鎮(zhèn)化率有望進一步提高，鄉(xiāng)城之間還將呈現(xiàn)出大遷移大流動的基本格局。
看局部。在31個省(區(qū)、市)中，2020年城鎮(zhèn)化率低于全國水平的有19個，其中有10個低于60%，最低的只有35.73%。業(yè)內(nèi)人士表示，相較于那些城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過70%甚至80%的地方來說，這些目前城鎮(zhèn)化率還比較低的省(區(qū)、市)縣域城鎮(zhèn)化率一般也較低，未來顯然還有很大提升空間。
高國力認為，縣城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體。在全國及相關(guān)地區(qū)城鎮(zhèn)化還將快速推進的大背景下，縣城地位重要、作用獨特、潛力巨大，特別是1800多個縣及縣級市廣泛地分布在全國各地，它們具有推動就近城鎮(zhèn)化的天然優(yōu)勢，是城鎮(zhèn)化中非常有活力的、生生不息的單元部分，既可以為超大、特大城市分流，吸引人員返鄉(xiāng)、入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展，又可以成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要空間。
順應(yīng)縣城人口流動變化趨勢，系列政策舉措正密集推出：《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》明確33條具體措施，提出全面落實取消縣城落戶限制政策，確保穩(wěn)定就業(yè)生活的外來人口與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶一視同仁，建立健全省以下城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制。各地積極行動，江西省提出“十四五”期間以縣城為主要載體，吸引各類生產(chǎn)要素向縣城流動聚集；江蘇支持大中城市疏解產(chǎn)業(yè)向縣域延伸，完善縣城產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能，促進產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中。
“縣城要吸引人口和各類生產(chǎn)要素，最主要還是得有特色，因縣施策，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑，避免高不成低不就的情況。一方面要總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，不走一些大城市走過的彎路，充分發(fā)揮縣城生活方便等優(yōu)勢，提升對鄰近大城市人口的吸引力；另一方面縣城相較于鄉(xiāng)村在市政設(shè)施、公共服務(wù)等方面具有優(yōu)勢，應(yīng)將這方面優(yōu)勢進一步放大，為農(nóng)民到縣城就業(yè)安家創(chuàng)造更好條件。”高國力說。
本報記者 邱海峰