圖為開行支持的內蒙古包頭北梁棚戶區(qū)改造前后對比。 資料圖片
深化改革 服務國家戰(zhàn)略再加力
——訪國家開發(fā)銀行董事長胡懷邦
近日，國務院批復同意《國家開發(fā)銀行深化改革方案》。此次開行深化改革的目標，是緊緊圍繞服務國家經濟重大中長期發(fā)展戰(zhàn)略，建立市場化運行、約束機制，努力把開行建設成為資本充足、治理規(guī)范、內控嚴密、運營安全、服務優(yōu)質、資產優(yōu)良的開發(fā)性金融機構，進一步發(fā)揮開發(fā)性金融在重點領域、薄弱環(huán)節(jié)、關鍵時期的功能和作用，促進國民經濟持續(xù)健康發(fā)展。就此次改革的相關問題，國家開發(fā)銀行董事長胡懷邦接受了本報記者專訪。
系統(tǒng)解決制約改革發(fā)展的體制機制障礙
記者：作為一家已成立20多年的金融機構，開行為什么要在當前深化改革？改革要突出解決哪些發(fā)展中存在的問題？
胡懷邦：開行在實踐中探索出一條具有中國特色的開發(fā)性金融發(fā)展道路，為我國經濟社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用，做出了重要貢獻。深化開行改革，是為了進一步發(fā)揮開發(fā)性金融在重點領域、薄弱環(huán)節(jié)、關鍵時期的功能和作用，解決開行發(fā)展中面臨的體制機制障礙，總結開行多年來的成功實踐經驗，增強開行的活力、影響力和抗風險能力，更好地促進國民經濟持續(xù)健康發(fā)展。
首先，開行在實踐中探索出一條具有中國特色的開發(fā)性金融發(fā)展道路。1998年以來，開行主動推進市場化改革，以市場化方式、開發(fā)性方法服務國家戰(zhàn)略，創(chuàng)新發(fā)展方式，支持范圍從傳統(tǒng)“兩基一支”拓展到社會民生、國際合作等新領域，取得并保持了國際先進的市場業(yè)績，逐步發(fā)展成為在經濟社會發(fā)展中主動發(fā)揮作用、充滿生機活力的開發(fā)性金融機構。為落實十八屆三中全會精神和國務院要求，去年開行又成立住宅金融事業(yè)部，大力支持棚戶區(qū)改造和城市基礎設施等相關工程建設，發(fā)揮了開發(fā)性金融“供血”功能和骨干作用。目前，開行已發(fā)展成為我國中長期投融資和新型城鎮(zhèn)化的骨干銀行、最大的對外投融資合作銀行，以及全球最大的開發(fā)性金融機構。截至2014年末，開行資產總額10.1萬億元，貸款余額7.8萬億元，不良貸款率0.63%，連續(xù)39個季度控制在1%以內，連續(xù)4年入選全球50家最安全銀行。
第二，國家發(fā)展需要開行進一步發(fā)揮開發(fā)性金融作用。當前，我國經濟進入增速換擋、結構調整、轉型升級、挑戰(zhàn)增多的新常態(tài)，推進新型城鎮(zhèn)化、完善基礎設施、促進產業(yè)發(fā)展、推動經濟轉型、改善民生和社會保障、保護生態(tài)環(huán)境、推進國際合作等建設任務艱巨，這些領域戰(zhàn)略意義重大，但外部性較強、盈利能力較低，在財政資金困難、商業(yè)銀行資金介入意愿低下的情況下，需要開行發(fā)揮開發(fā)性金融優(yōu)勢和特點，以中長期投融資服務國家發(fā)展戰(zhàn)略。
第三，開行改革發(fā)展面臨一系列突出問題，制約了開行服務國家戰(zhàn)略和政策任務的能力。一是未來發(fā)展方向和戰(zhàn)略定位需要進一步明確。2008年國際金融危機爆發(fā)后，關于開發(fā)性金融服務國家發(fā)展戰(zhàn)略的作用在國際上再次得到重視，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都普遍重視開發(fā)性金融機構的建設和作用的發(fā)揮。開行的作用、未來發(fā)展方向需要進一步明確。二是債信問題和資金來源。長期以來，開行資金來源主要依靠國家信用發(fā)債，但2008年后開行債信采取“一年一延”的權宜方式，國內外投資者對開行發(fā)展存有疑慮，發(fā)債難度不斷加大。三是資本補充問題。開行貸款具有長期、大額特點，需要保持較高的資本充足率，提高抗風險能力。但目前資本補充渠道有限，對開行進一步發(fā)揮作用形成了制約。四是監(jiān)管標準問題。開行是中長期投融資銀行和債券銀行，資產以長期、大額、集中貸款為主，負債以依托國家信用發(fā)債為主，貸款集中度高，按照保本微利原則運作，難以簡單套用商業(yè)銀行的監(jiān)管標準。
因此，亟須通過全面深化開行改革，系統(tǒng)解決制約開行改革發(fā)展的體制機制障礙，提高開行可持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展能力，充分發(fā)揮開發(fā)性金融機構的優(yōu)勢和作用，更好地服務國家發(fā)展戰(zhàn)略。
記者：此次深化改革的重點在哪些方面？
胡懷邦：深化開行改革的主要內容：一是明確開行的開發(fā)性金融機構的功能定位。二是明確開行主要從事開發(fā)性業(yè)務，如新型城鎮(zhèn)化、保障性安居工程、“兩基一支”、支持“走出去”等。三是完善組織架構和治理結構。增加發(fā)展改革委、財政部、商務部、人民銀行等部委負責同志作為部委董事，充分發(fā)揮部委董事在重大決策等方面的統(tǒng)籌協(xié)調作用。四是明確資金來源的政策支持。開行從事開發(fā)性業(yè)務所發(fā)行的債券，國家繼續(xù)給予信用支持，風險權重為零。五是提高資本充足率。國家為開行注資以補充資本金。六是建立資本約束機制。進一步強化以資本充足率為核心的資本約束機制，按照10.5%的資本充足率標準進行監(jiān)管。七是加強內部管控和外部監(jiān)管。建立與開發(fā)性業(yè)務相適應的風險管理體系。監(jiān)管部門研究制訂對開行的審慎性監(jiān)管規(guī)定并實施監(jiān)管。八是按照突出服務國家戰(zhàn)略、側重風險控制、兼顧利潤回報為導向對開行進行績效評價。九是修訂和完善章程。條件成熟時，考慮制定開行條例，以此作為內部運營和外部監(jiān)管的法定依據(jù)。
定位于開發(fā)性金融機構，是基于國家發(fā)展戰(zhàn)略、金融業(yè)結構和布局的需要，以及開行自身發(fā)展的現(xiàn)實需要
記者：我們知道，開行誕生之初是一家政策性銀行，此次的深化改革方案將開行定位為開發(fā)性金融機構。如何理解這一定位？
胡懷邦：開發(fā)性金融機構是國際上單獨一類金融機構，是實現(xiàn)政府發(fā)展目標、彌補市場失靈的重要工具，已有近200年歷史。這類機構在世界范圍內廣泛存在，1979年成立的世界開發(fā)性金融機構協(xié)會成員遍布全球100多個國家和地區(qū)，德國復興信貸銀行、開行等均是協(xié)會成員；二十國集團內也設有“二十國集團國家開發(fā)性及公共性金融機構”，由成員國主要開發(fā)性金融機構組成。黨中央、國務院多次強調要發(fā)揮開發(fā)性金融服務國家戰(zhàn)略的功能和作用。將開行定位于開發(fā)性金融機構，主要基于國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要、金融業(yè)結構和布局的需要，以及開行自身發(fā)展的現(xiàn)實需要。
一是國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要。我國將長期處于社會主義初級階段，“發(fā)展中”的特點突出、“建設”的任務繁重，新型城鎮(zhèn)化、保障性安居工程建設、“走出去”等瓶頸領域和薄弱環(huán)節(jié)廣泛存在，仍需要開行繼續(xù)完善開發(fā)性金融的運作，為下一步推進實現(xiàn)國家重點發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)揮作用。從開行成立20年以來的運作實踐與經驗看，開發(fā)性金融對促進我國經濟可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，體現(xiàn)了中國特色的金融創(chuàng)新，是我國轉軌道路和制度自信的體現(xiàn)。
二是金融業(yè)結構和布局的需要。我國當前已有五家大型商業(yè)銀行和一批資產規(guī)模較大的全國性股份制商業(yè)銀行，數(shù)量上不缺少大中型商業(yè)銀行，但商業(yè)銀行受其特點所限，難以主動在開發(fā)性領域發(fā)揮作用。由開發(fā)性金融通過中長期投融資打通瓶頸制約，為商業(yè)銀行鋪路搭橋，形成支持發(fā)展的合力，是適合我國國情的有效模式。從國際上看，國際金融危機后，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都普遍重視開發(fā)性金融機構的建設和作用的發(fā)揮。
三是開行自身發(fā)展的需要。開行在實踐中探索出一條具有中國特色的開發(fā)性金融發(fā)展道路，對我國經濟社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用。實踐證明，開發(fā)性金融比傳統(tǒng)的政策性金融作用更強、效率更高、風險管控更有效。應推動開行繼續(xù)從事現(xiàn)有業(yè)務并不斷深化改革，進一步完善開發(fā)性金融運作模式，發(fā)揮其在重點領域、薄弱環(huán)節(jié)、關鍵時期的重要作用。
堅持有所為有所不為，突出服務國家戰(zhàn)略重點
記者：此次深化改革后，開行的重點支持領域是否會發(fā)生變化？
胡懷邦：開行自成立以來，積極服務國家發(fā)展戰(zhàn)略，主要從事開發(fā)性業(yè)務，目前已形成“兩基一支”、民生金融、國際合作、綜合經營四大特色板塊。
按照改革要求，下一步開行仍將主要從事開發(fā)性業(yè)務。開行將落實“進一步發(fā)揮開發(fā)性金融在重點領域、薄弱環(huán)節(jié)、關鍵時期的功能和作用”的要求，重點支持棚改、鐵路、水利、新型城鎮(zhèn)化、集中連片扶貧、“一帶一路”、裝備制造“走出去”等。特別在新常態(tài)下，開行要圍繞穩(wěn)增長持續(xù)發(fā)力、精準發(fā)力，聚焦國家戰(zhàn)略重點，按照“項目自身的戰(zhàn)略必要性、整體業(yè)務的財務可平衡性、機構發(fā)展的可持續(xù)性”原則，調整經營策略和業(yè)務結構，堅持有所為有所不為，更好地服務國家經濟社會發(fā)展。
延伸閱讀
什么是開發(fā)性金融
開發(fā)性金融機構具有準政府性質，主要特征是服務國家戰(zhàn)略、依托國家信用支持、市場運作、保本微利。
與傳統(tǒng)政策性金融相比而言，開發(fā)性金融是傳統(tǒng)政策性金融的深化與發(fā)展。國家開發(fā)銀行在成立初期按照傳統(tǒng)政策性金融模式運營，1998年以后，開行探索出一條具有中國特色的開發(fā)性金融發(fā)展道路，以市場化運作和中長期投融資服務國家戰(zhàn)略。開發(fā)性金融與傳統(tǒng)政策性金融的區(qū)別主要有：一是在資金運作上，傳統(tǒng)政策性金融著眼于社會效益，不追求自身業(yè)績，依靠政府預算和補貼支持；開發(fā)性金融要求資金回流和安全，按建設市場原理和市場化原則運作，強調支持發(fā)展與防范風險并重，注重資產質量和整體財務可持續(xù)，提高了機構可持續(xù)發(fā)展的能力。二是在項目開發(fā)上，傳統(tǒng)政策性金融按行政指令配置資源，依靠補貼進行運作；開發(fā)性金融除少量國家指令項目外，絕大部分項目由開發(fā)性金融機構根據(jù)國家戰(zhàn)略政策導向面向市場自主開發(fā)，體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略金融運作。三是在運作效果上，開發(fā)性金融比傳統(tǒng)政策性金融效率更高、規(guī)模更大、作用更強、影響力更大、風險防控更嚴、更可持續(xù)，從而增強了服務國家戰(zhàn)略的主動性和作用力。
與商業(yè)銀行相比，開發(fā)性金融機構在使命宗旨、目標領域、市場角色、運作原則等方面，與商業(yè)銀行有明顯不同。第一，使命宗旨不同。商業(yè)銀行以盈利為主要目標，實現(xiàn)股東利益最大化。開發(fā)性金融機構具有準政府性質，以市場化方式服務國家戰(zhàn)略為宗旨，不以盈利為優(yōu)先目標，而是在支持發(fā)展中防范風險、在防范風險中取得市場業(yè)績。第二，目標領域不同。商業(yè)銀行受“短借長貸”期限錯配約束，開展中長期業(yè)務能力有限，主要開展零售和短期金融服務。開發(fā)性金融機構主要通過發(fā)債籌集建設資金，以中長期信貸和投資等金融業(yè)務為主體，資產具有長期大額集中特征，主要投向“兩基一支”、社會民生及國際合作等開發(fā)性領域，貸款期限和條件優(yōu)于商業(yè)貸款。第三，市場角色不同。商業(yè)銀行在成熟的市場中競爭市場份額，對于棚戶區(qū)改造、助學貸款等廣泛存在的大量瓶頸領域和薄弱環(huán)節(jié)，難以主動進入。開發(fā)性金融機構考慮國家發(fā)展與改革轉軌的需要，對市場盈利性不足但國家戰(zhàn)略上需要的項目給予金融支持，在市場空白、缺損的領域通過主動建設市場、信用和制度，為商業(yè)銀行貸款“鋪路搭橋”，形成支持發(fā)展的合力。從市場建設的角度看，開發(fā)性金融機構與商業(yè)銀行是“先行”與“跟進”、“構造”與“選擇”的關系。第四，運作原則不同。商業(yè)銀行按照“安全性、流動性、盈利性”原則運作。開發(fā)性金融機構遵循“項目自身的戰(zhàn)略必要性、整體業(yè)務的財務可平衡性與機構發(fā)展的可持續(xù)性”原則，資金運作保本微利，讓利實體經濟。 (凱 軒)(本報記者 許志峰)