《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與許多既無(wú)工業(yè)基礎(chǔ)又無(wú)豐富資源的中西部普通農(nóng)村一樣，小崗村民多年來(lái)一直靠傳統(tǒng)的糧食種植和打工收入維持生計(jì)，隨著土地流轉(zhuǎn)和征地規(guī)模日漸擴(kuò)大，農(nóng)民惜地心態(tài)強(qiáng)烈，對(duì)于流轉(zhuǎn)征地中存在的土地利用率不高、非糧化傾向和收益分配比重不平衡等問(wèn)題頗為擔(dān)憂。
不少小崗村民和基層農(nóng)業(yè)干部認(rèn)為，小崗?fù)恋亓鬓D(zhuǎn)中暴露的新情況和新問(wèn)題也是當(dāng)前中西部農(nóng)村土地“從分到合”過(guò)程中面臨的普遍問(wèn)題，亟須從政策層面完善土地流轉(zhuǎn)的限制性政策和退出機(jī)制，從而避免新一輪土地集中過(guò)程中出現(xiàn)的“新圈地運(yùn)動(dòng)”。
部分項(xiàng)目被疑“圈地”
目前小崗村無(wú)論是土地流轉(zhuǎn)還是征地都進(jìn)入了一個(gè)加速階段。2012年底，安徽省和鳳陽(yáng)縣幫助小崗村制訂了《安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村村莊規(guī)劃(2012-2030)》，確定小崗村的發(fā)展定位是以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和旅游服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，創(chuàng)建國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)示范區(qū)、國(guó)家特色景觀旅游名村。
規(guī)劃中最引人注目的是小崗村前所未有的土地流轉(zhuǎn)力度。從去年底到今年初，小崗一次性流轉(zhuǎn)了4300畝土地，實(shí)施了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造，計(jì)劃交由安徽省農(nóng)墾集團(tuán)前來(lái)經(jīng)營(yíng)。此前，小崗村已經(jīng)陸續(xù)流轉(zhuǎn)了3000余畝土地，主要通過(guò)招商引資交由鳳陽(yáng)縣小崗村G L G新農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司、小崗村叢玉菜業(yè)投資發(fā)展股份有限公司、鳳陽(yáng)金小崗農(nóng)林科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司等企業(yè)經(jīng)營(yíng)。
大包干帶頭人嚴(yán)金昌家30多畝地基本流轉(zhuǎn)給了上述這些項(xiàng)目。小崗村村民們向記者道出了對(duì)目前小崗?fù)恋亓鬓D(zhuǎn)項(xiàng)目中的一些擔(dān)憂，即小崗前期大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的個(gè)別經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)展并不盡如人意。一些小崗村民直言，這些土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目雖然從未拖欠農(nóng)民的流轉(zhuǎn)租金，但流轉(zhuǎn)土地長(zhǎng)期不用，讓人懷疑企業(yè)的動(dòng)機(jī)，“要么是圈地，要么是借機(jī)套取國(guó)家資金?！?/p>
一些小崗村民還對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的“非糧化”經(jīng)營(yíng)感到擔(dān)憂。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，除去正在整治的4300畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田打算交由安徽省農(nóng)墾集團(tuán)從事糧食經(jīng)營(yíng)，前期小崗村流轉(zhuǎn)出去的3000多畝土地中，幾乎全是計(jì)劃從事苗木、藍(lán)莓、櫻桃等特色經(jīng)濟(jì)作物種植?！拔覀兘?jīng)歷過(guò)吃不飽肚子的饑荒年代，如果以后土地流轉(zhuǎn)出去都不種糧，那以后我們吃什么呢？”一位小崗村的老人說(shuō)道。
進(jìn)入門(mén)檻不嚴(yán)退出機(jī)制缺乏
無(wú)論是小崗村民還是鳳陽(yáng)縣的農(nóng)委干部都談到，小崗?fù)恋亓鬓D(zhuǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題具有一定的代表性，究其根源是目前土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入門(mén)檻不嚴(yán)，并且缺乏相應(yīng)退出機(jī)制，從而對(duì)進(jìn)入的工商資本缺乏有效監(jiān)管和制約。具體而言，主要存在以下政策盲點(diǎn)：
一是土地流轉(zhuǎn)用途缺乏細(xì)化規(guī)定。采訪中，不少小崗村民談到，目前土地流轉(zhuǎn)后，村民沒(méi)法知道和參與決定土地的用途，造成一些流轉(zhuǎn)土地發(fā)生閑置拋荒等問(wèn)題，村民不知原委，心疼土地?！巴恋厥菄?guó)家的寶貴資源，農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)出去也希望能夠比自己種的效益更高，這樣才會(huì)激發(fā)更多人流轉(zhuǎn)?！眹?yán)金昌說(shuō)，如果土地流轉(zhuǎn)出去還沒(méi)有農(nóng)民自己種效益好，甚至被閑置，農(nóng)民就會(huì)心生怨言。
鳳陽(yáng)縣農(nóng)委經(jīng)管站站長(zhǎng)張金榮說(shuō)，目前該縣在土地流轉(zhuǎn)后的用途上只有原則性的規(guī)定，如不改變土地農(nóng)用性質(zhì)，但對(duì)具體做什么、種什么并不直接干預(yù)，大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)如何控制糧食和經(jīng)濟(jì)作物的比重等都沒(méi)有細(xì)化規(guī)定?！皬哪壳翱?，種糧回報(bào)率肯定不如種經(jīng)濟(jì)作物，因此，不少土地流轉(zhuǎn)都是以特色經(jīng)濟(jì)作物種植為主，局部看可能對(duì)糧食安全影響不大，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，如果大家都如此，糧食安全確實(shí)存在隱患?！?/p>
二是土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)政策“輕農(nóng)重商”?！督?jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，為鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，目前安徽不少地方都出臺(tái)了相應(yīng)的鼓勵(lì)政策，鳳陽(yáng)縣也不例外。記者在鳳陽(yáng)縣促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)辦法的材料上看到，對(duì)規(guī)模種植戶的補(bǔ)貼力度不小。如對(duì)新建規(guī)?；兜厥卟朔N植的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，集中連片100畝以上的，每畝每年獎(jiǎng)補(bǔ)200元；集中連片500畝以上的，每畝每年獎(jiǎng)補(bǔ)300元；集中連片1000畝以上的，每畝每年獎(jiǎng)補(bǔ)400元。對(duì)新發(fā)展露地藍(lán)莓、葡萄、黑豆、黑芝麻、黑花生等幾十種特色農(nóng)業(yè)種植、特優(yōu)新農(nóng)作物的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者都分別有不同程度的獎(jiǎng)勵(lì)。
張金榮說(shuō)，鳳陽(yáng)縣僅農(nóng)業(yè)部門(mén)兌現(xiàn)去年的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金就達(dá)到1170萬(wàn)元，其中不少獎(jiǎng)補(bǔ)給了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)。而其它分散于財(cái)政等部門(mén)的項(xiàng)目資金則難以統(tǒng)計(jì)。一些村民和基層農(nóng)業(yè)干部認(rèn)為，這些“輕農(nóng)重商”的獎(jiǎng)補(bǔ)政策對(duì)規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)者十分有利，在某種程度上會(huì)刺激資本進(jìn)入農(nóng)村大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，甚至出現(xiàn)一些為了補(bǔ)貼而盲目“圈地”的情況。
小崗村的幾位老人說(shuō)，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)發(fā)展中只看表面不看實(shí)際的傾向“要不得”。以為企業(yè)來(lái)了，流轉(zhuǎn)了土地，就是規(guī)模化，政府就重視，各種補(bǔ)貼就跟過(guò)去了。老百姓精心種幾十畝地，看起來(lái)沒(méi)有規(guī)模、不夠氣派，就沒(méi)有補(bǔ)貼“但實(shí)際情況怎么樣？老百姓是實(shí)打?qū)嵉?，企業(yè)搞得是虛的！”
華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰認(rèn)為，各地政府通過(guò)補(bǔ)貼等形式幫助企業(yè)流轉(zhuǎn)土地，引導(dǎo)資本與農(nóng)民競(jìng)爭(zhēng)，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策一大誤區(qū)，“如果資本有效率的話，那就不需要政府扶持，他就自動(dòng)代替了農(nóng)民。”
三是“資本入地”缺乏退出機(jī)制。據(jù)了解，目前小崗村的G LG項(xiàng)目和叢玉菜業(yè)項(xiàng)目，自2009年前后流轉(zhuǎn)土地面積約達(dá)2000畝，四年多來(lái)，其中一些流轉(zhuǎn)土地因?yàn)榉N種原因出現(xiàn)拋荒。對(duì)此，無(wú)論是鳳陽(yáng)縣還是小崗村的干部群眾都頗為惋惜，但流轉(zhuǎn)合同簽訂到二輪承包期滿，各方都無(wú)能為力。
基層農(nóng)業(yè)干部談道，這些項(xiàng)目投資方都是政府招商引資“優(yōu)待”企業(yè)，并且都與農(nóng)戶一次性簽訂了長(zhǎng)達(dá)10多年的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，協(xié)議中也無(wú)對(duì)土地閑置浪費(fèi)的約束性條文。因此一旦土地出現(xiàn)拋荒和閑置，無(wú)論是農(nóng)民還是村集體或者政府主管部門(mén)都沒(méi)有手段和措施督促承包經(jīng)營(yíng)者?！皩?duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，只要不改變農(nóng)用地的用途，土地流轉(zhuǎn)后種什么，甚至種不種，監(jiān)管上都還是空白，缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制退出機(jī)制?！睆埥饦s說(shuō)。
流出土地利益分配機(jī)制亟待完善
基層干部和相關(guān)專家認(rèn)為，當(dāng)前小崗在土地流轉(zhuǎn)中暴露的問(wèn)題具有一定的普遍性，從目前全國(guó)土地流轉(zhuǎn)政策來(lái)看，對(duì)資本進(jìn)入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地缺乏嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。因此，今后土地流轉(zhuǎn)政策亟須完善相關(guān)資本“進(jìn)出”門(mén)檻，方能有效防止當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)快速推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)的“圈地”、撂荒等問(wèn)題。
首先，設(shè)立“資本下鄉(xiāng)”甄選機(jī)制，為其設(shè)置門(mén)檻。安徽省農(nóng)委農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理處副處長(zhǎng)秦仲華建議，對(duì)于資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的甄選機(jī)制，特別是突出對(duì)其農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)背景和能力的考察，避免一些短期逐利的資本盲目進(jìn)入，造成土地資源浪費(fèi)和農(nóng)民利益受損。
張金榮等人認(rèn)為，對(duì)于“資本入地”的門(mén)檻設(shè)置至少應(yīng)該包括兩個(gè)方面，首先資本進(jìn)入農(nóng)村承包土地的規(guī)模應(yīng)該有所控制“過(guò)大的流轉(zhuǎn)面積存在著較大風(fēng)險(xiǎn)和隱患。”當(dāng)前情況下，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)面積在百余畝最多上千畝是較為合適的規(guī)模，這可以將流轉(zhuǎn)大戶承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn)和消化轉(zhuǎn)移勞動(dòng)能力置于可控范圍內(nèi)。其次，政府部門(mén)應(yīng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)中糧食和經(jīng)濟(jì)作物的比重進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。
當(dāng)年大包干帶頭人嚴(yán)宏昌激動(dòng)地說(shuō)，土地是用來(lái)種糧食的，有的老板圈了地不種，應(yīng)該追究責(zé)任“我當(dāng)農(nóng)民幾十年，知道要種好多么不容易，隨便一個(gè)企業(yè)就能種好地？”嚴(yán)宏昌還說(shuō)，企業(yè)來(lái)村里租地可以，但得有個(gè)門(mén)檻，這個(gè)企業(yè)是不是搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的？究竟是來(lái)帶領(lǐng)農(nóng)民致富的，還是來(lái)“圈地”的？得有個(gè)“硬杠杠”“不能是個(gè)企業(yè)就能來(lái)租地?！?/p>
其次，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)后土地的用途管制，完善退出機(jī)制。不少專家和基層干部表示，當(dāng)前迫切需要建立資本進(jìn)入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的退出機(jī)制。長(zhǎng)期關(guān)注三農(nóng)問(wèn)題的安徽省政府副秘書(shū)長(zhǎng)劉奇認(rèn)為，資本輕易進(jìn)入農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營(yíng)，一旦出現(xiàn)“圈地”現(xiàn)象又奈何不了，是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的突出問(wèn)題“城市土地圈而不用還有兩年收回的規(guī)定，寶貴的農(nóng)村土地更應(yīng)該建立嚴(yán)格的退出機(jī)制?！币恍┗鶎痈刹刻寡裕瑢?duì)于一個(gè)縣或者一個(gè)市來(lái)說(shuō)，很難出臺(tái)建立資本進(jìn)入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的退出機(jī)制，亟待從省級(jí)或國(guó)家層面出臺(tái)相應(yīng)的政策措施，對(duì)資本在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)不善，公然“圈地”造成浪費(fèi)的，強(qiáng)令其退出并給予嚴(yán)格處罰乃至沒(méi)收，這將會(huì)有效扼制土地流轉(zhuǎn)中的“圈地沖動(dòng)”。
最后，不斷完善農(nóng)民流出土地的利益分配機(jī)制。比如，變目前對(duì)“資本入地”的單向獎(jiǎng)補(bǔ)為農(nóng)民和企業(yè)的雙向獎(jiǎng)補(bǔ)，既鼓勵(lì)資本入地，又鼓勵(lì)農(nóng)民流出土地。側(cè)重鼓勵(lì)農(nóng)民流出土地，鼓勵(lì)工商資本從事農(nóng)民難以從事的農(nóng)業(yè)上下游配套產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的公平良性鼓勵(lì)。同時(shí)改變目前一些地方“村兩委”過(guò)度干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)主體錯(cuò)位的狀況，改變“村兩委”從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)土地，然后集中出租賺差價(jià)的違規(guī)做法。賦予農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)收益更多談判權(quán)，建立跟隨糧價(jià)和物價(jià)的租金增長(zhǎng)機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，逐步減少農(nóng)民對(duì)土地的依賴。