中國(guó)新聞周刊記者/王曉霞
發(fā)于2022.9.5總第1059期《中國(guó)新聞周刊》雜志
目前，中國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)的形勢(shì)嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，房地產(chǎn)及其上下游產(chǎn)業(yè)鏈貢獻(xiàn)了中國(guó)GDP的約四分之一，在過(guò)去的近20年中，放松對(duì)房地產(chǎn)的管制、拉動(dòng)住房投資需求是每當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，政府的常用刺激手段。然而，時(shí)移世易，近兩年房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入拐點(diǎn)。
房地產(chǎn)終端需求的下降疊加政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)力整肅，跟疫情前水平相比，很多房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)指標(biāo)都處于被腰斬的狀態(tài)。與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的土地出讓收入今年以來(lái)大幅下降。據(jù)財(cái)政部最近公布的數(shù)據(jù)，今年1～7月累計(jì)，全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入不到2.83萬(wàn)億元，比去年同期下降31.7%；而土地和房地產(chǎn)相關(guān)稅收中，契稅和土地增值稅也大幅下降。這導(dǎo)致了政府財(cái)政收支壓力的矛盾較往年更為突出，特別是對(duì)于嚴(yán)重依賴土地財(cái)政的地區(qū)。
土地財(cái)政還能否持續(xù)？財(cái)政不平衡的問(wèn)題如何解決？當(dāng)下的房地產(chǎn)業(yè)危機(jī)如何化解，長(zhǎng)期看這個(gè)行業(yè)健康發(fā)展的路在何方？對(duì)此，《中國(guó)新聞周刊》近日專訪了北京國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)、研究員王小魯。
王小魯是中國(guó)著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，1980年代曾任國(guó)家體改委中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究所期刊主編、研究室主任。他長(zhǎng)期從事中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、收入分配、城鄉(xiāng)發(fā)展等研究，兩次獲孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)論文獎(jiǎng)。
中國(guó)新聞周刊：據(jù)財(cái)政部往年公布的數(shù)據(jù)，2017～2021年，五年間全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入增速?gòu)?017年的超40%降到了2021年的3.5%，總體上五年來(lái)土地出讓收入增速呈下降之勢(shì)。這與你的判斷——今年以來(lái)出現(xiàn)的土地出讓收入大幅度下降，并非短期波動(dòng)，很可能代表了土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)走勢(shì)的根本拐點(diǎn)——似乎是一致的。但有一個(gè)不可忽略的因素是，2020年8月央行和住建部共同出臺(tái)了“三道紅線”政策，當(dāng)年年底還發(fā)布了“房地產(chǎn)貸款集中管理制度”。你認(rèn)為，2021年以來(lái)國(guó)有土地出讓收入增速的下滑，是政策影響多一些呢，還是更多是由于房地產(chǎn)市場(chǎng)需求的長(zhǎng)期趨勢(shì)確實(shí)已經(jīng)發(fā)生了根本性改變呢？畢竟，2020年，全國(guó)土地出讓收入仍有近16%的同比增速。
王小魯：這是個(gè)好問(wèn)題。要討論這個(gè)問(wèn)題，需要回頭看看央行和住建部的“三道紅線”是在什么情況下出臺(tái)的。這個(gè)規(guī)定在2020年8月出臺(tái)，2021年開始施行。2020年末，全國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)當(dāng)年新開工房屋面積22億平方米，正在施工的房屋面積近93億平方米，僅正在施工的房屋面積就合全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口平均每人10平方米。這一年全國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)的負(fù)債總額已經(jīng)接近86萬(wàn)億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的84%，房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)銀行貸款相當(dāng)于GDP的66%，但房地產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)只有7%。這已經(jīng)非常不成比例。房地產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)了80%，已經(jīng)過(guò)高，風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)過(guò)大。
現(xiàn)在全國(guó)城鎮(zhèn)人均住房面積已經(jīng)30多平方米了，再加上正在施工的住房，都賣出去以后人均就是40多平方米。如果按人均算，以后即使不再建房，也已經(jīng)快飽和了。當(dāng)然實(shí)際上有人住房過(guò)多，有人不夠。問(wèn)題是，如果還繼續(xù)不斷擴(kuò)大借債投資建房的規(guī)模，以后到底還有多少人要買房？多少人買得起？買房的有多少人是自己住，多少人是囤房等待升值？如果沒有那么多人需要買房或者買不起房，如果很多人買房只是為了倒手賺錢，那么早晚有一天越積越多的房子會(huì)砸在房地產(chǎn)商和囤房者的手里。房?jī)r(jià)會(huì)垮下來(lái)，借債會(huì)變成壞債，大量房地產(chǎn)商會(huì)資不抵債，銀行會(huì)被拖垮，實(shí)體經(jīng)濟(jì)也會(huì)被拖下水。
如若情況是這樣，那么究竟應(yīng)該逐步擠泡沫、降低杠桿率，還是繼續(xù)放手給房地產(chǎn)企業(yè)貸款，做大泡沫，等待最終整體垮塌？我想應(yīng)該是前者。因此采取措施擠泡沫是必要的，現(xiàn)在也許還不算太晚。至于“三道紅線”的具體規(guī)定是否準(zhǔn)確適度，偏松還是偏緊，是否需要根據(jù)各地方的不同情況因地制宜調(diào)整？這些問(wèn)題還可以討論。但需要看清楚，房地產(chǎn)市場(chǎng)和土地市場(chǎng)面臨的問(wèn)題，是因?yàn)槎嗄陙?lái)已經(jīng)積累了大量泡沫，而不是有了“三道紅線”才造成的。如果不擠泡沫，未來(lái)要發(fā)生的問(wèn)題還會(huì)嚴(yán)重得多。
中國(guó)新聞周刊：據(jù)你分析，2000年以后，商品房用地的收入越來(lái)越成為地方政府重要的收入來(lái)源，從此開始了土地財(cái)政時(shí)期。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，你計(jì)算得出“從2001到2021這20年，現(xiàn)價(jià)GDP年均增長(zhǎng)12.4%，現(xiàn)價(jià)全國(guó)財(cái)政預(yù)算收入年均增長(zhǎng)13.4%，而土地出讓收入年均增長(zhǎng)23.4%，遠(yuǎn)超過(guò)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng)”。在你看來(lái)，20余年來(lái)的土地財(cái)政對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了哪些影響？
王小魯：關(guān)于土地財(cái)政多年來(lái)的影響，從好處說(shuō)，是補(bǔ)充了地方財(cái)政收入，讓地方政府有更多的錢用于城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
從問(wèn)題說(shuō)，第一是地價(jià)越來(lái)越高，推著房?jī)r(jià)不斷上漲。特別是大城市，大多數(shù)年輕工薪族買不起房，買了房的搭進(jìn)了父母甚至爺爺奶奶的積蓄，還背上沉重的債務(wù)。沒買房的也有相當(dāng)重的租金負(fù)擔(dān)。商鋪的租金也很重，只能把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。第二是農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到侵犯。憲法規(guī)定農(nóng)村土地是農(nóng)民集體所有，地方政府卻低價(jià)征地，高價(jià)賣地，收入全歸政府。第三是政府通過(guò)征地賣地占有了越來(lái)越大的資源，擠壓了市場(chǎng)配置資源的份額。1995年，全口徑政府支出約相當(dāng)于GDP的17%，2021年已經(jīng)接近42%。土地財(cái)政對(duì)此起了很大作用。同時(shí)還擴(kuò)大了財(cái)富分配差距，使有房和無(wú)房者的財(cái)產(chǎn)差距越來(lái)越大，壓縮了中等收入階層。第四是房地產(chǎn)負(fù)債不斷擴(kuò)大，杠桿率越來(lái)越高，并促使經(jīng)濟(jì)脫實(shí)向虛，已經(jīng)形成了嚴(yán)重金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。因?yàn)樨?fù)面影響越來(lái)越大，泡沫越來(lái)越多，土地財(cái)政已經(jīng)維持不下去了。
中國(guó)新聞周刊：的確，從種種跡象看，一些地方的土地財(cái)政已經(jīng)難以為繼，這個(gè)范圍還在不斷擴(kuò)大。政府的財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，但是財(cái)政支出又在保持一個(gè)較高的增長(zhǎng)，財(cái)政收支的矛盾看起來(lái)越來(lái)越大，但是政府債務(wù)也已經(jīng)到一個(gè)比較高的水平，特別是算上地方政府的隱性債務(wù)之后，依靠大量發(fā)債維持財(cái)政平衡也不是一個(gè)長(zhǎng)久之計(jì)。你覺得，這種矛盾應(yīng)該如何解決？
王小魯：關(guān)于地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)和收支不平衡問(wèn)題，地方債的積累也是個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。政府過(guò)度負(fù)債實(shí)際是寅吃卯糧，飲鴆止渴。既然如此，老一套刺激政策、擴(kuò)張政策只能加劇矛盾。政府支出必須收縮，要過(guò)緊日子，要量入為出。凱恩斯那一套靠大規(guī)模政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的辦法，已經(jīng)過(guò)時(shí)了。要把不急需的投資支出砍掉，把過(guò)高的行政支出壓下來(lái)，把政府大手大腳花錢、到處找投資項(xiàng)目的習(xí)慣改掉，把資源留給市場(chǎng)支配，讓市場(chǎng)真正起作用。政府把有限的公共資源集中到公共服務(wù)和社會(huì)保障，用于保障民生，用于失業(yè)救濟(jì)，以及給企業(yè)減負(fù)。只有老百姓的最終消費(fèi)需求得到保障，才能支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)才能轉(zhuǎn)危為安。
中國(guó)新聞周刊：土地財(cái)政難以為繼和房地產(chǎn)業(yè)整體不振的影響，不止體現(xiàn)在財(cái)政方面。你認(rèn)為，其對(duì)未來(lái)中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)可能產(chǎn)生哪些不利影響？
王小魯：粗略估算，未來(lái)14年隨著城鎮(zhèn)化率繼續(xù)提高、剛性住房需求和改善型住房需求繼續(xù)上升，平均每年充其量需要新增城鎮(zhèn)住宅10.7億平方米左右，而過(guò)去三年平均每年新開工住宅面積15.9億平方米�，F(xiàn)在每年新開工住房建設(shè)面積已經(jīng)大大超過(guò)每年的合理新增住房需求。如果按這個(gè)建設(shè)規(guī)模，平均每年可能有1/3的房子賣不出去。因此，未來(lái)房屋滯銷、土地需求下降、房?jī)r(jià)地價(jià)下降恐怕是必然的。土地財(cái)政也將難以為繼。接下來(lái)無(wú)非是兩種可能。
最不愿看到的情形是，政府收入會(huì)急劇收縮，財(cái)政面臨嚴(yán)重困難。地價(jià)和房?jī)r(jià)下降會(huì)使以土地為抵押的政府債務(wù)和以在建房屋為抵押的房地產(chǎn)企業(yè)債務(wù)大量成為不良債務(wù)，發(fā)生償債危機(jī)。政府可以禁止房地產(chǎn)企業(yè)降價(jià)銷售住房，但如果房屋持續(xù)賣不出去，房地產(chǎn)企業(yè)可能倒得更快。償債危機(jī)會(huì)拖垮大量的中小銀行，危及資金正常周轉(zhuǎn)，因此會(huì)把實(shí)體經(jīng)濟(jì)拖下水。
如果是“軟著陸”，有可能爭(zhēng)取房?jī)r(jià)不出現(xiàn)斷崖式下降，而是延長(zhǎng)調(diào)整期，采取相對(duì)緩和的調(diào)整，但房地產(chǎn)業(yè)收縮和土地收入減少恐怕是免不了的。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能在更長(zhǎng)時(shí)期受到拖累。但如果想用大規(guī)模貨幣放水的辦法來(lái)擴(kuò)張需求、拉動(dòng)增長(zhǎng)，結(jié)果很可能適得其反，把經(jīng)濟(jì)推入更大的蕭條。
中國(guó)新聞周刊：最近有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，應(yīng)盡快對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)實(shí)施救助政策，比如，對(duì)出險(xiǎn)的企業(yè)進(jìn)行注資甚至國(guó)有化，對(duì)未出險(xiǎn)的企業(yè)從流動(dòng)性層面給予支持。你認(rèn)為是否必要？
王小魯：政府給房地產(chǎn)企業(yè)注資，資金從哪來(lái)？只能是大量借債透支，把房地產(chǎn)泡沫變成政府泡沫。對(duì)企業(yè)實(shí)行國(guó)有化，是否企業(yè)債務(wù)要由政府來(lái)還？用什么還？如果大量出險(xiǎn)都由政府兜底，對(duì)未出險(xiǎn)的企業(yè)給予無(wú)條件的流動(dòng)性支持，政府要印多少鈔票？會(huì)把金融泡沫進(jìn)一步擴(kuò)大到什么程度？不會(huì)把短期、中期危機(jī)變成長(zhǎng)期危機(jī)嗎？
中國(guó)新聞周刊：當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)又走到了一個(gè)相對(duì)比較困難的時(shí)期。你認(rèn)為中國(guó)如何才能更好地穩(wěn)增長(zhǎng)？
王小魯：今年上半年的房地產(chǎn)業(yè)和土地收入急劇下降，已經(jīng)敲響了警鐘。這不是單一部門的問(wèn)題，是各種問(wèn)題長(zhǎng)期積累的結(jié)果，需要有深入的反思，才能拿出合理應(yīng)對(duì)措施。我這里只能根據(jù)自己的觀察和分析做幾點(diǎn)提示，對(duì)與錯(cuò)有待實(shí)踐檢驗(yàn)。
第一，房子和土地賣不出去，根本問(wèn)題是泡沫已經(jīng)過(guò)大，絕不是靠刺激能解決的問(wèn)題。減少對(duì)買房的限制，通過(guò)降息等方式降低企業(yè)的還本付息負(fù)擔(dān)，可能在某種程度上暫時(shí)緩解房地產(chǎn)企業(yè)和實(shí)體企業(yè)面臨的困難。但如果以為搞貨幣大水漫灌就能救命，結(jié)果很可能適得其反，把經(jīng)濟(jì)拖入深度危機(jī)。歐美正在步入滯脹兩難局面，俄烏戰(zhàn)事只是一個(gè)影響因素，更重要的原因是它們疫情期間的大規(guī)模刺激。中國(guó)沒有在疫情期間搞大規(guī)模貨幣放水，這是理性的選擇。但長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)脫實(shí)向虛、泡沫過(guò)大的偏向已經(jīng)積累了嚴(yán)重問(wèn)題，如果現(xiàn)在再搞大規(guī)模刺激，實(shí)際上就是飲鴆止渴。宏觀政策整體保持穩(wěn)定，是走出危機(jī)的必要條件。
第二，財(cái)政政策重點(diǎn)不應(yīng)繼續(xù)搞擴(kuò)大政府投資，相反需要壓縮不必要的政府支出，減少?zèng)]有效益的政府投資。政府要過(guò)緊日子，支出結(jié)構(gòu)要轉(zhuǎn)型，把資源更大限度留給市場(chǎng)來(lái)配置。政府支出重點(diǎn)放在穩(wěn)就業(yè)，保民生，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，救濟(jì)失業(yè)人群，做好公共服務(wù)和社會(huì)保障上。促使社會(huì)大眾的最終消費(fèi)需求盡快回升。
第三，目前保障性住房對(duì)中低收入居民覆蓋面太低。政府應(yīng)制訂計(jì)劃，大幅度提高保障性住房對(duì)中下收入和低收入居民的覆蓋率。首先，有些房地產(chǎn)企業(yè)賣不出去的房子，如果符合條件，可以由政府收購(gòu)，轉(zhuǎn)成廉租房和公租房。另外，通過(guò)政府采購(gòu)，擴(kuò)大保障性住房建設(shè)。但整個(gè)過(guò)程必須公開透明、建立規(guī)范，防止幕后交易。這樣做，一方面可以減輕房地產(chǎn)業(yè)受到的沖擊，緩解債務(wù)危機(jī)，另一方面能盡快滿足城鎮(zhèn)低收入和中下收入居民的保障性居住需要。沒有取得城鎮(zhèn)戶籍的城鎮(zhèn)外來(lái)人口，只要是常住人口，居住和工作滿一定期限，也應(yīng)當(dāng)按同等條件納入住房保障范圍。
第四，防疫措施要避免各地層層加碼，有些地方擺花架子，搞了很多缺乏實(shí)際防疫效果，但妨礙企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)和居民正常生活的措施，實(shí)際上都是為了做給上級(jí)看。對(duì)這些不當(dāng)措施需要進(jìn)行檢查和糾正。政府花在全民核酸檢測(cè)等方面的大量支出也應(yīng)該進(jìn)行效果評(píng)估，減少浪費(fèi)。防疫政策怎樣能夠更符合當(dāng)前疫情的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)不斷研究，不斷改進(jìn)。
第五，改革現(xiàn)行的征地和土地出讓制度，政府征地要限制在必需的公益性項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，參照市場(chǎng)地價(jià)給以補(bǔ)償。符合土地利用規(guī)劃的商業(yè)性土地需求，要允許通過(guò)市場(chǎng)滿足，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，不必通過(guò)政府征地。允許農(nóng)戶的閑置宅基地在不違反土地規(guī)劃用途的條件下，進(jìn)行使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，取消對(duì)需求方身份的限制。
第六，改革土地增值稅制度。建設(shè)用地通過(guò)市場(chǎng)交易后，不同地域的土地收入會(huì)差異巨大，苦樂不均。城市周邊的土地可能大幅度升值。政府對(duì)這些大幅度增值的土地收入可以征收適當(dāng)比例的土地增值稅，用來(lái)補(bǔ)充公共服務(wù)和社會(huì)保障資金的不足。
第七，現(xiàn)在市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境改進(jìn)空間還有很大，民營(yíng)企業(yè)經(jīng)常受到干擾，缺乏信心。需要改善市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)民營(yíng)企業(yè)要一碗水端平，取消各種歧視性政策，糾正不公平待遇，杜絕政府對(duì)企業(yè)的不當(dāng)干預(yù)。多用普惠性政策，少用特惠政策。要減少行政性保護(hù)和行政性壟斷，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向。
《中國(guó)新聞周刊》2022年第32期
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