為了克服上述兩方面的問題,我們這次研究首先對“國外”這一定語進行了細分,選取了處于不同發(fā)展階段、經(jīng)濟文化背景不同的15個國家和我國香港、臺灣地區(qū),詳細研究這些國家和地區(qū)公職人員財產(chǎn)申報與公示制度。研究中,我們不僅關(guān)注各項法律法規(guī)情況,更關(guān)注制度產(chǎn)生的歷史背景、實際運行狀況、實際效果、遇到的問題以及配套制度等,力圖對這一制度有一個立體的全景式的觀察與認識。
中國青年報:17個國家和地區(qū)研究下來,您有什么總體印象?
房寧:首先是一個誤解得到了澄清。長期以來,我們的輿論認為,干部財產(chǎn)申報與公示制度是一個發(fā)現(xiàn)腐敗問題的有效機制,是威力巨大的反腐利器。但在研究了其他國家和地區(qū)的情況后你會發(fā)現(xiàn),人家的確規(guī)定了官員要申報甚至公示財產(chǎn),可是在申報與公示后卻并不核實,發(fā)現(xiàn)腐敗也就無從談起了。
實際情況是,國外公職人員財產(chǎn)申報與公示制度并非作為腐敗問題的發(fā)現(xiàn)機制而存在。建立這一制度,目的是為了構(gòu)建公職人員的征信體系,讓公職人員以申報與公示財產(chǎn)的方式,來顯示自己的道德責任感,表明清正廉潔以及愿意接受監(jiān)督的態(tài)度。
中國青年報:既然都建立了公職人員財產(chǎn)申報與公示制度,為什么不去一一核實呢?
房寧:這可能有兩方面的考慮。首先是成本問題。公職人員是一個龐大的群體,一一核實財產(chǎn)會帶來巨大的行政成本,尤其是對一些財產(chǎn)信息管理落后的國家,核實這么大一群人的財產(chǎn)更是不可能完成的任務(wù)。更重要的,這還牽涉到對公職人員有罪推定與無罪推定的問題。如果去核實所有公職人員的財產(chǎn)申報信息,在法理上就等于說是推定這些人有問題,這相當于普遍懷疑整個公務(wù)員隊伍,相信許多政府都不會也不愿這樣做。
不建立有效的社會經(jīng)濟活動監(jiān)控體系,官員財產(chǎn)申報沒有意義
中國青年報:你們書中有個很有意思的悖論——俄羅斯、越南、印尼等國家,公職人員財產(chǎn)申報與公示制度都顯得很完備,但腐敗問題卻很嚴重,相比之下,英美等發(fā)達國家在這一制度上并不是特別詳細周全,腐敗問題卻輕得多。這怎么解釋?
房寧:這個悖論的確存在。拿美國和菲律賓這兩個國家舉例。美國關(guān)于公職人員財產(chǎn)申報與公示制度的法律規(guī)定并不是特別細致,主要就是一部《政府道德法案》。而菲律賓公職人員財產(chǎn)申報與公示制度看上去非常完備、嚴謹,從1960年開始就不停地制定相關(guān)法律法規(guī)。即便有看似完備的制度與嚴格的執(zhí)行,菲律賓依然是世界上腐敗問題最嚴重的國家之一。
制度完備的國家反腐效果不好,制度看上去不太細致的國家卻比較清廉,這個現(xiàn)象說明,觀察反腐問題,不能只局限于公職人員的財產(chǎn)申報與公示本身。我們在研究中發(fā)現(xiàn),各國社會經(jīng)濟的基礎(chǔ)管理水平,決定著公職人員財產(chǎn)申報與公示制度的實際效果。
在歐美等發(fā)達國家,政府對全社會的經(jīng)濟活動有著非常嚴密的全流程監(jiān)控,在嚴格的痕跡管理體系之下,幾乎每個社會成員的財務(wù)、稅收以及相關(guān)金融活動,都會有詳細的統(tǒng)計和完整的記錄,而且信息比較準確。由于對整體社會成員有嚴密的監(jiān)管,再針對社會成員中的某一群體如官員進行監(jiān)管就容易多了。相比之下,在菲律賓、越南、俄羅斯等國,雖然制度看上去很完備,但是由于對社會經(jīng)濟基礎(chǔ)活動的監(jiān)控水平不行,官員財產(chǎn)公開與否、公開多少意義都不大,因為政府很難掌握實際情況,更別說通過財產(chǎn)申報與公示來發(fā)現(xiàn)、查處腐敗了。
中國青年報:這一現(xiàn)象對我國有什么啟示?
房寧:簡單來說,就是建立官員財產(chǎn)申報與公示制度,一定不能急于求成,而是要循序漸進,從基礎(chǔ)的配套制度做起,建立有效的社會經(jīng)濟活動監(jiān)控體系。否則,官員財產(chǎn)申報與公示制度即使建立也沒有什么實際意義。