機動車保有量呈爆發(fā)式增長 一線城市停車供需矛盾突出
破解停車難：城市治理的重要一環(huán)
本報記者 韓亞棟 李云舒
7月11日，江蘇省人大常委會召開解決停車難問題重點處理代表建議督辦會。該省6部門負(fù)責(zé)人與人大代表面對面，就解決停車難問題聽取意見。當(dāng)前，江蘇省機動車保有量達(dá)到2498萬輛，其中小汽車約1900萬輛，停車泊位缺口在300萬個左右。停車難已成為城市發(fā)展面臨的普遍問題，也是群眾“急難愁盼”的問題之一。
停車事雖小，卻是大民生。究竟什么原因?qū)е铝顺鞘型＼囯y？如何對癥下藥破解這一“城市病”？記者采訪了北京市交通委靜態(tài)交通管理處處長趙震，杭州市軌道公用中心書記、主任方繼明，同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院副教授魏程琳。
規(guī)劃歷史欠賬多，土地稀缺設(shè)施增量受限，機動車快速增長，導(dǎo)致停車供需矛盾突出
記者：為什么會產(chǎn)生停車難？一線城市基本車位缺口有多大？
趙震：隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化進(jìn)程不斷加速，人們的生活水平日益提高，對機動車需求不斷攀升，機動車保有量趨于飽和，而基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，從而導(dǎo)致停車供需矛盾突出。
以北京為例，2016年停車資源普查顯示，全市城鎮(zhèn)地區(qū)總居住停車位(基本車位)缺口129萬個，其中中心城區(qū)缺口85萬個。雖然近幾年通過綜合施策、盤活存量、挖潛建設(shè)等措施，居住停車位有所增加，但供需矛盾仍然突出，停車難、秩序亂等問題依然存在。
供給方面，一是規(guī)劃歷史欠賬多。在1994年以前，北京市居住停車無配建指標(biāo)要求，1994-2003年間居住區(qū)配建指標(biāo)僅為0.1個/戶，2003-2015年間配建指標(biāo)為0.3-0.5個/戶，2015年后提高至0.3-1.3個/戶，但目前我市戶均機動車保有量已達(dá)到0.7個/戶，原規(guī)劃配建停車位遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。二是土地稀缺，設(shè)施增量受限。北京作為人口規(guī)模超千萬的超大城市，土地資源十分稀缺。同時，北京采取城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量發(fā)展的思路，目前核心區(qū)禁止新建住宅類項目，東、西、北五環(huán)和南四環(huán)以內(nèi)，禁止新建酒店、寫字樓等大型公建項目，因此中心城區(qū)新增配建停車設(shè)施空間極為有限(停車設(shè)施主要來自配建)，大規(guī)模建設(shè)停車設(shè)施的可能性較小，停車用地增量十分有限。
需求方面，一是機動車快速增長。自2000年以來，北京機動車保有量呈爆發(fā)式增長，10年間增長了3倍，2011年實施限購政策之時，機動車保有量已達(dá)到498萬輛。即使目前實施限購政策，機動車保有量仍以每年10萬輛的速度增長，停車供需矛盾將進(jìn)一步加劇。二是停車觀念意識還有待培養(yǎng)。大家普遍認(rèn)為自家車?yán)響?yīng)停在家門口，甚至是低價、免費停放，自覺維護(hù)停車秩序的理念不強。
記者：在大城市，哪些區(qū)域“一位難求”現(xiàn)象最突出？
趙震：目前，北京“停車難”表現(xiàn)最為突出的還屬老舊小區(qū)與胡同區(qū)。主要表現(xiàn)是：內(nèi)部停車配建標(biāo)準(zhǔn)低，車位供給嚴(yán)重不足，外溢停放車輛多；內(nèi)部(物業(yè))停車管理相對弱，甚至有無停車管理小區(qū)，車輛停放隨意、出入隨意，造成外來車輛較多，停車難、停車亂問題更難緩解。
方繼明：在大城市停車難問題最為突出的主要是核心區(qū)域，特別是核心區(qū)域中老舊小區(qū)、醫(yī)院、商業(yè)綜合體、景點等周邊。以杭州為例，核心區(qū)域的武林商圈、湖濱商圈內(nèi)既有商業(yè)綜合體、醫(yī)院，又有老舊小區(qū)、景點，停車難問題隨著公共交通的發(fā)展，雖有一定程度緩解，但依舊存在。
魏程琳：大城市生產(chǎn)生活分區(qū)的空間布局，使得市民每日進(jìn)行“潮汐式”流動。城市人口流動中的停留、駐足都會產(chǎn)生停車需求，有些需求能夠在流動中消解，有些則成為難以消化的“堵點和痛點”。人口越密集的空間和時間，停車位越稀缺。例如學(xué)校、菜市場通常是特定時段停車?yán)щy，而醫(yī)院、市中心景點、商場幾乎是全天“一位難求”。
停車難背后的關(guān)鍵問題是停車資源的私有性過強、共享制度不健全、精細(xì)治理不到位
記者：為何在停車?yán)щy的同時，還出現(xiàn)了停車設(shè)施得不到高效使用的現(xiàn)象？
魏程琳：“墻外停車?yán)щy，墻內(nèi)車位閑置”的現(xiàn)象在各大城市一直存在。停車難背后的關(guān)鍵問題是停車資源的私有性過強、共享制度不健全、精細(xì)治理不到位。當(dāng)前階段，挖潛擴容、空間共享是化解停車難的可行路徑。
挖潛擴容，是指通過對住宅小區(qū)、高架橋下、道路等空間進(jìn)行微改造，將廢棄、閑置、利用不充分的邊角空間改造成停車位，增加停車位資源�？臻g共享，是指特定區(qū)域、特定時段閑置的停車位資源與社會共享。企事業(yè)單位、商務(wù)樓宇等部門的停車位，在非上班時間通常處于閑置狀態(tài)，而住宅小區(qū)的停車資源通常在上班時間處于閑置狀態(tài)。如果兩類空間的停車位使用權(quán)隨著人口流動而流動起來，就能化解相當(dāng)部分的停車難題。
方繼明：停車難的背后，既有停車資源供需不平衡不充分問題，也有對人們交通出行方式引導(dǎo)的問題。在一些非核心區(qū)域，土地資源等基礎(chǔ)條件相對較好，停車設(shè)施規(guī)劃建設(shè)充足甚至超前準(zhǔn)備，但因周邊居住、辦公、商業(yè)等氛圍還在逐步形成中，停車需求相對較少或存在明顯潮汐現(xiàn)象，導(dǎo)致利用不夠充分。而在核心區(qū)域，因土地資源稀缺，原有規(guī)劃無法滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，導(dǎo)致公共停車設(shè)施供給受限，而專用停車設(shè)施因各種原因又無法有效調(diào)劑，最終導(dǎo)致核心區(qū)域的基本停車需求無法得到有效供應(yīng)。因此，要在充分考慮產(chǎn)城融合的基礎(chǔ)上，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，適度超前規(guī)劃。
記者：停車難問題究竟歸誰管？政府在其中應(yīng)扮演什么角色？
魏程琳：停車難問題是一個綜合性問題，能不能解決好，關(guān)鍵看兩個主體：空間所有權(quán)主體和空間管理權(quán)主體。前者主要有單位、商場、小區(qū)業(yè)主等，后者主要有交管、城管、住建、國土等政府部門以及負(fù)責(zé)車輛停放管理的物業(yè)公司。
停車難問題并非無解，關(guān)鍵在于打通資源、信息、制度壁壘，實現(xiàn)資源充分供給和資源有效利用。在具體的停車治理中，市級政府部門主要負(fù)責(zé)制定規(guī)則，區(qū)級政府部門和街道是執(zhí)法主體，社區(qū)和小區(qū)則是最了解情況但能調(diào)動資源最少的層級。理想狀態(tài)是市級政府明確規(guī)則，區(qū)級政府和街道執(zhí)法有效，社區(qū)和小區(qū)有能力協(xié)調(diào)、處理末端特殊問題，為居民提供便捷的停車服務(wù)。
方繼明：破解城市停車難問題既需要政府有形的手來保障人們基本的停車需求，也需要發(fā)揮市場無形的手的作用，豐富和調(diào)節(jié)不同人群、不同區(qū)域的停車需求。
從政府層面來說，需要從“增供給、減需求”兩方面著手，直至停車供需基本平衡�！霸龉┙o”，就是要千方百計用好存量、拓展增量。要做好頂層設(shè)計，結(jié)合城市發(fā)展規(guī)劃，做好停車設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)；要做好政策保障，鼓勵社會資本參與停車設(shè)施建設(shè)，增加停車設(shè)施供給；要以數(shù)字化改革為契機，通過制度重塑、流程再造，應(yīng)用數(shù)字化手段，整合動靜態(tài)交通信息，打通數(shù)據(jù)壁壘，高效盤活現(xiàn)有停車資源，并反哺規(guī)劃、建設(shè)、交通管理等。
“減需求”，就是要降低市民私家車購買、使用頻次。加強公共交通體系建設(shè)，給人們提供更為便捷、快捷、舒適的公共交通出行環(huán)境；加大宣傳力度，逐步轉(zhuǎn)變?nèi)藗冊诔鲂蟹绞�、停車設(shè)施共享等方面的觀念；用好價格杠桿調(diào)節(jié)機制，如對家庭第二輛及以上車輛在停車費、相關(guān)稅費上的傾斜，在交通“兩難”區(qū)域增收擁堵費等。
趙震：目前，我國停車市場活力尚未完全激發(fā)，企業(yè)投資建設(shè)回報周期長、動力不足，人們對合規(guī)付費停車意愿較低，價格對停車供需關(guān)系的調(diào)節(jié)作用較弱，尚未形成良好的市場環(huán)境。在此背景下，停車企業(yè)普遍規(guī)模小、分布分散、規(guī)范程度不高、市場活力不足，造成經(jīng)營效率低、服務(wù)水平低、抗風(fēng)險能力低等問題。
現(xiàn)階段，政府應(yīng)在政策層面為市場化發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)，并予以鼓勵推動。應(yīng)解決權(quán)屬、土地制度等制約市場化發(fā)展的機制問題，奠定市場化基礎(chǔ)；通過壓縮“福利停車”、違法停車，推動形成市場化停車需求，撬動停車行業(yè)；“互聯(lián)網(wǎng)+”的快速發(fā)展，也為停車行業(yè)帶來機遇，政府可推動將分散的停車資源信息聚合在一起，鼓勵市場主體通過信息化、智能化手段，實現(xiàn)停車資源的優(yōu)化配置。
停車難是城市治理的重要一環(huán)，須在全社會共同參與、各部門各司其職基礎(chǔ)上，建立強有力的協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌推進(jìn)
記者：城市停車管理涉及的職能部門眾多，這會帶來什么問題，應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對？
魏程琳：一些地方在城市停車管理上，存在涉及職能部門多但有力有效監(jiān)管少的問題。主要體現(xiàn)為：缺乏頂層設(shè)計，不少地方均是以政府文件形式對停車場進(jìn)行管理，少數(shù)地方出臺了停車管理地方性法規(guī)；部門多頭管理，涉及城管、住建、發(fā)改、公安、市場監(jiān)管等多個部門；監(jiān)管存在盲區(qū)。
方繼明：停車難問題是城市交通治理中的一個重要環(huán)節(jié)，涉及政府、社會、個人等方方面面，靠一個部門單打獨斗無法解決，必須在全社會共同參與、各部門各司其職的基礎(chǔ)上，通過建立強有力的協(xié)調(diào)機制來統(tǒng)籌推進(jìn)。
以杭州為例，我們通過制定《杭州市機動車停車場(庫)建設(shè)和管理辦法》，對各個職能部門在城市停車規(guī)劃、建設(shè)和管理的工作職責(zé)進(jìn)行了細(xì)化明確；建立了相關(guān)的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)(市治堵辦、市停車辦)，從市政府層面對交通擁堵和停車難治理進(jìn)行統(tǒng)籌，不斷加強部門協(xié)作；搭建平臺，建設(shè)了杭州市停車信息統(tǒng)一平臺“城市大腦停車系統(tǒng)”，實現(xiàn)規(guī)劃、建設(shè)、公安交警、發(fā)改、城市管理等部門以及停車場信息的充分共享。目前，杭州市停車信息統(tǒng)一平臺已接入停車場(點)5100余個、泊位145萬余個，其中對外開放收費停車場(點)3600余個、泊位78萬余個，已基本全覆蓋；專用停車場(點)1500余個、泊位67萬余個。
記者：在土地資源十分珍貴的國情下，如何通過對車位的合理設(shè)置、使用、管理來解決停車難問題？
趙震：一輛車停放所需占地面積幾乎與我國城鎮(zhèn)人均居住面積相當(dāng)，說明停車設(shè)施是相當(dāng)消耗土地資源的，也注定是稀缺資源。對此，一是要加強需求研判和匹配。停車需求具有時間和空間雙重屬性，在停車設(shè)施布局與規(guī)劃上要充分考慮需求特征，合理配置資源，加強資源共用(用地復(fù)合利用)，最大程度減少資源冗余和浪費。二是優(yōu)化停車設(shè)施建設(shè)過程中用地、審批環(huán)節(jié)，特別是我國城市更新較多較快，部分停車設(shè)施具有臨時性，縮短流程、加快建設(shè)更有必要。
管理方面，一是執(zhí)法到位，培育“停車入位、停車付費、違停受罰”的理念，提高違停成本，促使形成市場化的停車需求；二是讓價格起效、發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，如結(jié)合老舊小區(qū)改造，推動居住區(qū)全面實現(xiàn)停車收費管理，擠壓路外居住福利停車需求；三是充分發(fā)揮信息化在管理與服務(wù)中的作用，強化停車與大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、5G等新技術(shù)及應(yīng)用領(lǐng)域融合，通過信息手段提升設(shè)施利用效率的同時，提供方便快捷、準(zhǔn)確高效的一體化出行服務(wù)。
近年來，北京市通過道路停車改革，推進(jìn)停車綜合治理，初步表明區(qū)域化停車綜合治理是能夠因地制宜、統(tǒng)籌資源緩解停車難問題的一個重要途徑。具體措施包括“小區(qū)內(nèi)部挖潛、錯時共享、周邊挖潛建設(shè)、道路臨時停放”等。小區(qū)內(nèi)部挖潛是第一位的，在居住區(qū)內(nèi)部，有相當(dāng)一部分空地、邊角地、失去綠化功能的土地具備規(guī)范化的潛力；其次是錯時共享，北京市夜間公共建筑的停車位超過60%都是閑置的，其中又有80%是在居住區(qū)周邊500米范圍內(nèi)的，對于錯時共享而言十分有利；三是在居住區(qū)周邊增建停車設(shè)施，如有些胡同區(qū)內(nèi)部沒有停車位，在區(qū)級、街道等幫助下，在胡同端口利用拆違騰退用地等設(shè)置了臨時停車場供胡同居民停放；四是適當(dāng)利用道路資源，北京自2019年實施道路停車改革(規(guī)范設(shè)置、電子收費、嚴(yán)格執(zhí)法)，同步開展道路停車居住認(rèn)證，目前已認(rèn)證超過6萬輛居住車輛，利用道路停車位解決居民停車問題。
方繼明：一是要注意規(guī)劃的科學(xué)合理性，結(jié)合城市發(fā)展實際，動態(tài)調(diào)整規(guī)劃布局。二是要因地制宜拓展停車設(shè)施，以杭州市為例，《杭州市機動車停車場(庫)建設(shè)和管理辦法》明確在停車供需矛盾突出的區(qū)域，在不影響交通和安全的前提下，可以利用開放式場地等公共空間設(shè)置臨時停車場，據(jù)統(tǒng)計，目前杭州市已設(shè)置1500余處此類停車設(shè)施，從一定程度上緩解了周邊停車難問題。三是要規(guī)范停車位的使用管理。杭州市正在組織開展停車場運營管理服務(wù)規(guī)范地方標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，希望通過制定統(tǒng)一的運營管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，為市民提供一個良好的停車環(huán)境和體驗。四是要充分利用現(xiàn)有停車資源。杭州陸續(xù)推出了“先離場后付費”、停車引導(dǎo)等一系列便民舉措，力爭將現(xiàn)有停車資源用好用足。