瞧，這部民意直通車(chē)既快又穩(wěn)！
——直擊全國(guó)人大常委會(huì)2021年備案審查“成績(jī)單”
【法眼觀】
普通公民寫(xiě)一封信或者動(dòng)動(dòng)鼠標(biāo)，就能撬動(dòng)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的審查程序，推動(dòng)一部法規(guī)的修改，進(jìn)而讓有違公民權(quán)利的規(guī)定得到糾正——近年來(lái)，備案審查制度的“威力”不斷顯現(xiàn)。
12月21日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議在京召開(kāi)。一份14頁(yè)的2021年備案審查工作情況報(bào)告，擺放在參會(huì)人員面前。這已是全國(guó)人大常委會(huì)法工委連續(xù)5年公布備案審查年度“成績(jī)單”。過(guò)去曾被形容為“鴨子浮水，腳在下面動(dòng)，上面沒(méi)有看出來(lái)”的備案審查，如今已日益走進(jìn)公眾視野，為媒體和社會(huì)所關(guān)注。
“備案審查是公民表達(dá)自身利益訴求的重要渠道和平臺(tái)。當(dāng)公民發(fā)現(xiàn)自己的權(quán)利和利益被一些法規(guī)、司法解釋或其他規(guī)范性文件侵害了，可以直接向全國(guó)人大常委會(huì)提出備案審查的訴求。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹認(rèn)為，備案審查是從最底層到最高層的民意直通車(chē)，也是全過(guò)程人民民主的生動(dòng)體現(xiàn)。
全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀在報(bào)告中指出，一年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳收到報(bào)送備案的行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、司法解釋、特別行政區(qū)法律1921件；收到公民、組織提出的審查建議6339件，其中，屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍的有5741件。堅(jiān)持“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”，備案審查的制度剛性充分彰顯。
“停車(chē)欠費(fèi)1元罰200元”成過(guò)去時(shí)
守住權(quán)利保護(hù)的法律底線(xiàn)
未按規(guī)定繳納道路停車(chē)費(fèi)，“由區(qū)停車(chē)管理部門(mén)進(jìn)行催繳，并處200元罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并處500元以上1000元以下罰款”。
某市機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)條例的這一規(guī)定，曾讓一些車(chē)主直“叫屈”——“停車(chē)費(fèi)只有一塊錢(qián)，也沒(méi)收到提示繳費(fèi)的短信，為啥一下子就得罰兩百呢？”
2020年11月，一位大學(xué)教授向全國(guó)人大常委會(huì)法工委來(lái)信，建議對(duì)上述機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)條例進(jìn)行審查。其認(rèn)為，條例的規(guī)定有違“無(wú)過(guò)錯(cuò)、不處罰”的法治原則、比例原則和正當(dāng)程序原則。
審查建議遞交的第二天，這位教授就接到了法工委法規(guī)備案審查室的電話(huà)，稱(chēng)“已收到建議，會(huì)著手研究”。此后，該教授又陸續(xù)接到電話(huà)和復(fù)函。經(jīng)審查研究，法工委向該市人大常委會(huì)發(fā)函，指出條例存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)修改完善建議。
“最后，制定機(jī)關(guān)接受了我們的研究意見(jiàn)，很快就對(duì)這個(gè)規(guī)定作了修改。主要是調(diào)整處罰幅度、完善有關(guān)程序，特別是增加了催繳告知環(huán)節(jié)，以便同修改后的行政處罰法相銜接?！绷胡椡嘎?。
面對(duì)不斷增多的私家車(chē)，停車(chē)成了很多城市管理中的一大難題?！耙?guī)范停車(chē)行為、減少無(wú)序停車(chē)，我們是理解的。但是，如何守住法律的底線(xiàn)、保護(hù)公民的權(quán)利，在城市管理和依法治理之間尋求一種平衡，這是需要解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?！绷胡椫赋觥?/p>
“通過(guò)備案審查，對(duì)下位法是否符合上位法作出具有法律效力的判斷，是憲法法律賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員翟國(guó)強(qiáng)介紹，備案審查指向的不是具體的個(gè)案，而是國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件。不管是否與其切身利益相關(guān)，只要公民或組織認(rèn)為存在問(wèn)題，都可以提出審查建議。
2021年，公民、組織提起備案審查建議的數(shù)量創(chuàng)歷史新高。其中，通過(guò)全國(guó)人大備案審查信息意見(jiàn)建議平臺(tái)提出的審查建議達(dá)5065件。梁鷹認(rèn)為，這反映了公民的權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)不斷提升，對(duì)法治的信心不斷增強(qiáng)，也表明了備案審查作為一種中國(guó)特色的憲法監(jiān)督制度，的的確確能夠有效發(fā)揮作用，維護(hù)公民的合法權(quán)益。
行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)強(qiáng)制公民進(jìn)行親子鑒定
合憲性審查方式漸露頭角
親子關(guān)系鑒定，在一些婚姻家庭糾紛中往往能起到“斬亂麻”的作用。在某些地方，親子鑒定一度被引入查處“超生”問(wèn)題。那么，行政機(jī)關(guān)有權(quán)強(qiáng)制涉嫌違法生育的公民進(jìn)行親子鑒定嗎？
2021年6月，某市居民向全國(guó)人大常委會(huì)法工委來(lái)信，建議對(duì)該市人口與計(jì)劃生育條例進(jìn)行審查。該條例規(guī)定，“對(duì)涉嫌違法生育的，衛(wèi)生和計(jì)劃生育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查。必要時(shí)，市或者區(qū)縣(自治縣)衛(wèi)生和計(jì)劃生育行政部門(mén)可以要求當(dāng)事人進(jìn)行技術(shù)鑒定以查清事實(shí)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)配合?！薄爱?dāng)事人違反本條例第二十四條規(guī)定，拒絕接受技術(shù)鑒定的，處一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下罰款”。
這位居民認(rèn)為，上述規(guī)定賦予了行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制公民進(jìn)行親子鑒定的權(quán)力，不符合親子鑒定應(yīng)當(dāng)遵循的自愿原則，違反公序良俗，突破上位法，與行政處罰法相關(guān)規(guī)定相抵觸。
“我們審查認(rèn)為，親子關(guān)系涉及公民人格尊嚴(yán)、身份、隱私和家庭關(guān)系和諧穩(wěn)定，屬于公民基本權(quán)益，受憲法法律保護(hù)，地方性法規(guī)不宜規(guī)定強(qiáng)制性親子鑒定的內(nèi)容，也不應(yīng)對(duì)此設(shè)定相應(yīng)的行政處罰、處分、處理措施。經(jīng)溝通，制定機(jī)關(guān)已對(duì)相關(guān)規(guī)定作出修改。”沈春耀說(shuō)。
據(jù)了解，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在此次審查研究中援引了多個(gè)憲法條文，認(rèn)為在沒(méi)有上位法規(guī)定的情況下，地方性法規(guī)輕易設(shè)定強(qiáng)制親子鑒定的行政調(diào)查措施，不符合憲法法律有關(guān)原則精神。
加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，是維護(hù)憲法權(quán)威的有效方式。備案審查是全國(guó)人大及其常委會(huì)履行憲法監(jiān)督職責(zé)的重要工作，北京大學(xué)法學(xué)院教授張翔在接受媒體采訪時(shí)表示，合憲性、涉憲性問(wèn)題的審查正在變得“明顯化”，審查研究意見(jiàn)明確援引憲法條文，大幅提升了憲法教育意義。
“不管是公民、組織提出的審查建議也好，還是主動(dòng)審查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題也好，不可避免地會(huì)遇到涉憲問(wèn)題，可能違背憲法的精神、原則或具體規(guī)定，這種情況雖然不多，也是客觀存在的?！绷胡椫赋觯坝龅竭@些問(wèn)題我們都會(huì)慎重對(duì)待、認(rèn)真研究，從憲法的規(guī)定出發(fā)，提出審查意見(jiàn)，督促制定機(jī)關(guān)予以糾正”。
據(jù)了解，今年全國(guó)人大常委會(huì)還收到1件國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)提出的合憲性審查建議。該部門(mén)認(rèn)為，有的民族自治地區(qū)的民族教育條例有關(guān)規(guī)定存在合憲性問(wèn)題，不利于促進(jìn)民族交往交流交融。此次備案審查報(bào)告中指出：“憲法和有關(guān)法律已對(duì)推廣普及國(guó)家通用語(yǔ)言文字作出明確規(guī)定，包括民族地區(qū)在內(nèi)的全國(guó)各地區(qū)，應(yīng)當(dāng)全面推行國(guó)家通用語(yǔ)言文字教育教學(xué)，有關(guān)法規(guī)中的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)予糾正。經(jīng)溝通，制定機(jī)關(guān)已廢止有關(guān)法規(guī)?！?/p>
在談及如何深入推進(jìn)備案審查工作時(shí)，沈春耀表示，將積極穩(wěn)妥處理合憲性、涉憲性問(wèn)題，堅(jiān)決糾正同憲法、法律規(guī)定相抵觸的規(guī)范性文件，必要時(shí)依法啟動(dòng)全國(guó)人大常委會(huì)撤銷(xiāo)糾正程序。
謹(jǐn)防配套法規(guī)“小空子”影響長(zhǎng)江保護(hù)“大工程”
專(zhuān)項(xiàng)清理工作維護(hù)法治統(tǒng)一
“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”，2020年12月，長(zhǎng)江保護(hù)法通過(guò)，建立起保護(hù)母親河的硬杠杠。
2021年1月22日，全國(guó)人大常委會(huì)舉行的長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施座談會(huì)強(qiáng)調(diào)，要對(duì)標(biāo)長(zhǎng)江保護(hù)法，盡快對(duì)法規(guī)文件開(kāi)展全面清理，確保符合上位法規(guī)定，謹(jǐn)防配套法規(guī)“小空子”影響長(zhǎng)江保護(hù)“大工程”。為此，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳向國(guó)務(wù)院辦公廳和長(zhǎng)江流域19個(gè)省(區(qū)、市)人大常委會(huì)發(fā)函，要求對(duì)涉及長(zhǎng)江流域保護(hù)的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)清理。
《上海市水產(chǎn)養(yǎng)殖保護(hù)規(guī)定》關(guān)于采用電魚(yú)、毒魚(yú)、炸魚(yú)等方式從事生產(chǎn)性捕撈的處罰直接適用漁業(yè)法的規(guī)定，與長(zhǎng)江保護(hù)法第八十六條的規(guī)定相比，處罰力度偏輕；《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》等法規(guī)對(duì)河湖水域、岸線(xiàn)利用的違法行為的處罰，與長(zhǎng)江保護(hù)法規(guī)定的處罰種類(lèi)和幅度不一致；《四川省沱江流域水環(huán)境保護(hù)條例》需要對(duì)涉及禁止在重要支流岸線(xiàn)一公里范圍內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建尾礦庫(kù)作出補(bǔ)充規(guī)定……
據(jù)了解，此次清理出的問(wèn)題涵蓋交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、珍稀動(dòng)植物保護(hù)、漁業(yè)養(yǎng)殖等領(lǐng)域。發(fā)現(xiàn)需要修改或者廢止的規(guī)范性文件322件。目前，有關(guān)方面已修改18件、廢止41件。全國(guó)人大常委會(huì)法工委表示，將繼續(xù)跟進(jìn)督促，適時(shí)加強(qiáng)溝通、開(kāi)展調(diào)研、組織研討，確保清理工作的質(zhì)量和效率。
除長(zhǎng)江保護(hù)外，今年全國(guó)人大常委會(huì)還開(kāi)展了涉及行政處罰、計(jì)劃生育等內(nèi)容的法規(guī)規(guī)章和其他規(guī)范性文件的專(zhuān)項(xiàng)清理工作。
“開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審查，有重點(diǎn)地對(duì)特定領(lǐng)域的規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理和審查，對(duì)于推動(dòng)落實(shí)黨中央在某一領(lǐng)域的重大改革方針政策，提升各立法主體的立法能力和提高整體立法水平意義重大?！绷胡棻硎?，將不斷積累工作經(jīng)驗(yàn)，完善專(zhuān)項(xiàng)審查和清理的工作制度，使專(zhuān)項(xiàng)審查工作更有針對(duì)性，在確保黨中央決策部署貫徹落實(shí)、保障憲法法律有效實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一方面發(fā)揮更大作用。
(本報(bào)記者 靳 昊)