下放的權(quán)力成了“燙手山芋”
——一個經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)“擴(kuò)權(quán)”后的苦惱(上)
在中央簡政放權(quán)的大背景下，多地推行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)，權(quán)力往基層下放的力度很大，但有的地方在接收過程中，出現(xiàn)了權(quán)力“斷鏈”問題。半月談記者在山西省晉城市巴公鎮(zhèn)采訪了解到，自2013年被劃為全省轉(zhuǎn)型綜改擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)以來，先后有市、縣兩級10個部門的54項(xiàng)權(quán)力下放到該鎮(zhèn)，但由于承接不了，其中44項(xiàng)權(quán)力被閑置，不但沒有激發(fā)出應(yīng)有活力，反而造成了不少管理“盲區(qū)”，導(dǎo)致工作混亂，引發(fā)群眾不滿。
權(quán)力下放多半“曬太陽”
巴公鎮(zhèn)位于晉城市澤州縣，全鎮(zhèn)戶籍人口6.2萬，鎮(zhèn)區(qū)常住人口3萬，多年來形成了以煤炭、冶金、化工和裝備制造為支柱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，規(guī)模以上企業(yè)20多家，小企業(yè)100多家，GDP超過50億元，有“太行第一鎮(zhèn)”的美譽(yù)。
然而，環(huán)境污染、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等一系列問題，也使巴公鎮(zhèn)的發(fā)展后勁不足，轉(zhuǎn)型壓力不斷增大。為此，2013年山西省決定在巴公鎮(zhèn)實(shí)施轉(zhuǎn)型綜改擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)。晉城市、澤州縣先后將市縣兩級發(fā)改、土地、規(guī)劃、財(cái)政、安監(jiān)等10部門6大類、54項(xiàng)權(quán)力下放到巴公鎮(zhèn)。
晉城市發(fā)改委綜改辦一位負(fù)責(zé)人表示，這些行政許可及審批權(quán)限下放得很徹底，權(quán)力直接交給鎮(zhèn)里使用，賦予了巴公鎮(zhèn)更多發(fā)展自主權(quán)。但巴公鎮(zhèn)許多干部表示，權(quán)力下放并沒有產(chǎn)生預(yù)想的效果，反而變成了沉重的“負(fù)擔(dān)”?！半m然上級的出發(fā)點(diǎn)是好的，但放權(quán)步子邁得太大，沒有考慮到鎮(zhèn)級政府的實(shí)際情況，很容易導(dǎo)致‘權(quán)力放羊’?！币晃桓刹空f。
據(jù)了解，巴公鎮(zhèn)干部隊(duì)伍年齡嚴(yán)重老化，學(xué)歷層次偏低，全鎮(zhèn)100多名干部只有13人具有全日制?？埔陨蠈W(xué)歷，城建、土地、規(guī)劃、安監(jiān)等方面的專業(yè)技術(shù)人員幾乎沒有，只能讓一些業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)的中專生來行使部分審批權(quán)，有的1個人要承接幾個部門的權(quán)力，而且上級部門很少給予指導(dǎo)。而像行政執(zhí)法12項(xiàng)、園林5項(xiàng)、人防6項(xiàng)、規(guī)劃3項(xiàng)、住建8項(xiàng)等更多下放的權(quán)力，因?yàn)槌薪硬涣硕幱陂e置“斷鏈”狀態(tài)。
“權(quán)力‘?dāng)噫湣浅？膳?，因?yàn)樯霞壊块T不再管了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又管不起來，這就會形成‘權(quán)力真空’，特別像巴公這樣的工業(yè)重鎮(zhèn)，安全生產(chǎn)和環(huán)保壓力很大?！币晃绘?zhèn)政府負(fù)責(zé)人說，如果管理跟不上，會產(chǎn)生巨大的發(fā)展隱患。
關(guān)系難理順導(dǎo)致“處處違法”
截至目前，巴公鎮(zhèn)實(shí)際承接的只有發(fā)改、經(jīng)信、住建等部門的10項(xiàng)權(quán)力。但即便這10項(xiàng)權(quán)力也是勉強(qiáng)承接，各種關(guān)系并沒有理順，導(dǎo)致在實(shí)際運(yùn)行中障礙重重。本來權(quán)力下放后，巴公鎮(zhèn)引進(jìn)3億元以下符合政策的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，只要鎮(zhèn)上蓋了章，市縣兩級各部門就會一路綠燈，但事實(shí)上很多事項(xiàng)直接對應(yīng)省里的廳局，而廳局只認(rèn)市里的章，不認(rèn)鎮(zhèn)里的章，導(dǎo)致以前需要蓋的章現(xiàn)在還是一個也少不了。
記者了解到，晉城市對權(quán)力下放出臺的是指導(dǎo)性文件，沒有做具體說明，加上相關(guān)政策無法配套，巴公鎮(zhèn)所做的很多探索也并不被相關(guān)部門認(rèn)可，這使巴公鎮(zhèn)從權(quán)力下放前的“處處碰壁”變成了現(xiàn)在的“處處違法”。如為了防止出現(xiàn)項(xiàng)目腐敗，巴公鎮(zhèn)建立了自己的招投標(biāo)平臺，但所招投標(biāo)的項(xiàng)目得不到上級部門認(rèn)可，難以實(shí)施；住建部門將所有權(quán)力都下放給巴公鎮(zhèn)，巴公鎮(zhèn)則在所有能推向市場的環(huán)節(jié)，都聘請有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)來做，但住建部門認(rèn)為是違法的。
此外，有些下放的權(quán)力上下交叉，客觀上也形成了“明放暗不放”；有的因?yàn)閷硬粫常荒苎赜门f的審批模式。巴公鎮(zhèn)有一個市屬工業(yè)園區(qū)，其規(guī)劃由晉城市規(guī)劃局負(fù)責(zé)，澤州縣和巴公鎮(zhèn)無權(quán)管理，但巴公鎮(zhèn)有的招商引資項(xiàng)目落戶在園區(qū)內(nèi)，這種交叉導(dǎo)致了項(xiàng)目審批困難重重?！拔覀兟涞氐氖且粋€年產(chǎn)92萬噸納米復(fù)合材料的轉(zhuǎn)型項(xiàng)目，達(dá)產(chǎn)后可為地方創(chuàng)造利稅26億元，現(xiàn)在廠區(qū)即將建成投產(chǎn)，但規(guī)劃許可證就是不給辦，我們反而變成了違法企業(yè)?！碧m花納米新材料園的一位負(fù)責(zé)人說。
目前，巴公鎮(zhèn)已經(jīng)對22個工程項(xiàng)目進(jìn)行了備案批復(fù)，辦理選址意見書4個、建設(shè)用地許可證1個、建設(shè)工程規(guī)劃許可證1個、節(jié)能認(rèn)定書6個、實(shí)施許可證1個、質(zhì)量監(jiān)督注冊證1個，這些已辦結(jié)的行政審批手續(xù)能否得到上級部門認(rèn)可還是未知數(shù)。“現(xiàn)在各部門都在說巴公鎮(zhèn)的工作沒有一處不違法，我們也不好向領(lǐng)導(dǎo)反映，你一說別人就認(rèn)為你在爭權(quán)，所以工作開展很艱難?！卑凸?zhèn)一位干部說。
權(quán)力下放需“勒得住韁繩、騎得住馬”
目前，隨著中央推行簡政放權(quán)，各地都在加大權(quán)力下放的力度，但權(quán)力對于基層來說就像一匹“烈馬”，如果“騎得好”，會使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展駛上“快車道”；但一旦“脫韁”，則危害巨大。
專家表示，巴公鎮(zhèn)權(quán)力“承接難”的案例非常典型，類似情況在全國各地都不同程度存在，有的是權(quán)力承接后運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，有的是權(quán)力無法承接而被收回，也有的和巴公鎮(zhèn)一樣出現(xiàn)權(quán)力閑置，這都說明權(quán)力下放需要“量體裁衣”，既要靈活設(shè)計(jì)放權(quán)模式，也要完善相關(guān)配套措施。
中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱表示，從目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況來看，地方政府在權(quán)力下放時不宜“冒進(jìn)”，應(yīng)該堅(jiān)持分類下放的原則，像婚姻登記之類的便民事項(xiàng)權(quán)限可以直接下放，而像行政審批、監(jiān)管之類的權(quán)力則更適合通過成立分局、分中心等方式間接下放，做到權(quán)力“為我所用”，而不是“給我所用”。
巴公鎮(zhèn)部分干部表示，權(quán)力下放是好事，但很多權(quán)力直接下到鎮(zhèn)目前存在不少困難，一是鎮(zhèn)級政府人數(shù)有限、人才缺乏，承接難度大；二是法無授權(quán)不可為，鎮(zhèn)級政府被賦權(quán)以后的很多探索并沒有政策、法律依據(jù)，有的甚至與現(xiàn)有政策法律相違背，因此設(shè)立分局是更容易操作的放權(quán)方式，既能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，也能避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)為權(quán)所困。
在這方面，山西省介休市義安鎮(zhèn)的探索比較成功。義安鎮(zhèn)是全國25個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革試點(diǎn)之一。2012年，介休市國土、公安、環(huán)保、規(guī)劃、安監(jiān)等五個部門成立了分局為義安鎮(zhèn)提供相關(guān)審批服務(wù)，義安鎮(zhèn)黨委參與5個分局局長的任命和考核，這種模式取得了良好的效果。近年來，該鎮(zhèn)有14個重大工業(yè)項(xiàng)目、3個大型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目落地，45個民生、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建成竣工，總投資200億元，2013年GDP達(dá)205億元，財(cái)政收入7.8億元。
“改革以后義安鎮(zhèn)的投資環(huán)境得到了很大優(yōu)化，我們有什么審批事項(xiàng)，相關(guān)分局馬上就會介入?！绷x安鎮(zhèn)鎮(zhèn)長鹿人杰說，以前需要幾個月的審批事項(xiàng)現(xiàn)在只需要幾天，五六年沒落地的項(xiàng)目半年就辦完所有手續(xù)，很多企業(yè)都主動打電話表示想來投資。(半月談記者 王奇)
有了獨(dú)立“金庫” 添了發(fā)展“包袱”
——一個經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)“擴(kuò)權(quán)”后的苦惱(下)
在試點(diǎn)轉(zhuǎn)型綜改擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)后，山西省晉城市巴公鎮(zhèn)有了獨(dú)立財(cái)權(quán)，并于2013年12月設(shè)立了鎮(zhèn)級“金庫”。然而，“自己掙錢自己花”并非想象中那么美，巴公鎮(zhèn)反而因?yàn)槭罩嗟?、?yīng)入庫收入“短斤少兩”等問題，導(dǎo)致很多以前能干的事現(xiàn)在不敢干。
“金娃娃”抱起來“燙手”
據(jù)介紹，巴公鎮(zhèn)設(shè)立鎮(zhèn)級“金庫”后，財(cái)政收入主要來自稅收分成和非稅收入兩部分：一是在現(xiàn)有財(cái)政支付體制下，巴公鎮(zhèn)范圍內(nèi)所有企業(yè)上繳稅收的縣留成部分實(shí)行鎮(zhèn)、縣三七分成；二是土地出讓金、排污費(fèi)等8項(xiàng)收入，除上繳國家和省級以外，市、縣分成部分全部留在巴公鎮(zhèn)“金庫”。
“一開始以為撿了個‘金娃娃’，但真正抱起來才知道，這個‘金娃娃’太‘燙手’?！卑凸?zhèn)一位負(fù)責(zé)人說，去年鎮(zhèn)稅收分成3195萬元，但幾乎全部用來彌補(bǔ)了縣財(cái)政應(yīng)付未付的不足。
此外，應(yīng)入庫的非稅收入也出現(xiàn)了“短斤少兩”。該負(fù)責(zé)人告訴記者，土地出讓金、排污費(fèi)、價格調(diào)控基金等征收主體為市、縣政府部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具有征收資格，因此非稅收入采取的是市縣征收后返還的方式，但在執(zhí)行過程中，是否返還和返還多少的隨意性很大，去年澤州縣僅返還了一部分非稅收入，今年有好幾項(xiàng)至今未返還一分錢。
“在目前經(jīng)濟(jì)下行的大背景下，財(cái)政增收壓力很大，再加上低保、救助、人員增資等硬性支出不斷增加，我們將面臨收不抵支的窘境，獨(dú)立財(cái)政飯并不好吃?！边@位負(fù)責(zé)人說。
獨(dú)立財(cái)權(quán)變成“跛腳鴨”
根據(jù)試點(diǎn)之初的規(guī)劃，2014～2015年，巴公鎮(zhèn)將啟動41個項(xiàng)目，但由于資金、土地等問題，這些承諾事項(xiàng)基本都未兌現(xiàn)，原本打算利用財(cái)政資金籌建融資平臺，也面臨無錢可用。有些工作沒干成不說，還激化了村鎮(zhèn)矛盾。
巴公鎮(zhèn)東四義村一位村干部向記者抱怨：“當(dāng)初鎮(zhèn)政府以承諾返還土地出讓金的方式，鼓勵我們村將原村辦水泥廠倒閉后留下的50多畝地出讓蓋樓，也改善村民居住條件。現(xiàn)在我們搞起來了，當(dāng)初承諾返還的出讓金卻泡了湯?！?/p>
“縣里早就返還給鎮(zhèn)上了，但我們找不到政策依據(jù)返給村里。”巴公鎮(zhèn)相關(guān)負(fù)責(zé)人說，長期拖欠導(dǎo)致村民意見很大，村鎮(zhèn)關(guān)系也很緊張，“現(xiàn)在是‘白花花的銀子’變成了‘燙手山芋’，想盡快脫手政策卻不支持?！?/p>
更讓人尷尬的是，巴公鎮(zhèn)“金庫”運(yùn)行依托的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，但財(cái)政所只有15人，不足以承擔(dān)專業(yè)的財(cái)政職能，導(dǎo)致巴公鎮(zhèn)財(cái)政已連續(xù)兩年沒有被縣財(cái)政列入預(yù)算范圍。
這位負(fù)責(zé)人還告訴記者，除了上述問題，在發(fā)展中遇到的最大困難是財(cái)權(quán)得不到發(fā)展空間的支撐。改革之初，澤州縣政府為巴公鎮(zhèn)試點(diǎn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)配套了專門的土地管理制度改革方案，在不占用基本農(nóng)田和不突破用地指標(biāo)的前提下，可通過實(shí)現(xiàn)耕地“先增后用”、工礦廢棄地“先轉(zhuǎn)后用”、宅基地整治“先建后拆”，滿足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的用地需求。
為此，巴公鎮(zhèn)先后復(fù)墾土地1800多畝，但實(shí)際使用過程中卻得不到山西省國土廳的批復(fù)，用地難問題至今無法解決，許多產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和搬遷項(xiàng)目前期規(guī)劃早已完成，可是無法開工。
鑒于種種困難，巴公鎮(zhèn)政府已經(jīng)向澤州縣政府建議，將巴公鎮(zhèn)財(cái)政收支重新納入全縣的大盤子中予以統(tǒng)籌考慮。
財(cái)權(quán)下放需先“建渠”后“放水”
專家表示，目前多地都在試點(diǎn)“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”，一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)還在此基礎(chǔ)上試點(diǎn)“鎮(zhèn)改市”、小城市培育等，下一步將面臨財(cái)權(quán)下放和成立鎮(zhèn)級“金庫”問題，因此巴公鎮(zhèn)遇到的困難具有警示意義。
財(cái)政部財(cái)科所副所長白景明、中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究所副研究員汪德華等專家指出，財(cái)權(quán)下放雖然可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配問題，但搞不好也會面臨很大的風(fēng)險，因此在下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立財(cái)權(quán)之前，一定要做好充分準(zhǔn)備。
首先，在財(cái)權(quán)完全下放之前，一定要全面準(zhǔn)確評估鎮(zhèn)級政府的發(fā)展能力、投資規(guī)模、風(fēng)險應(yīng)對等方面的水平，防止因?yàn)槟芰Σ蛔愣霈F(xiàn)收不抵支、無力發(fā)展的情況。同時要圍繞財(cái)權(quán)的運(yùn)行詳細(xì)梳理相關(guān)環(huán)節(jié)涉及的政策、法律，據(jù)此做好頂層設(shè)計(jì)和制度配套，以免因相互抵觸造成財(cái)權(quán)運(yùn)行“卡殼”。
其次，在稅收分成和非稅收入的返還上，要通過地方人大審議等方式確保形成剛性制度，避免隨意化。同時要加強(qiáng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，確保財(cái)權(quán)下放之前，鎮(zhèn)級政府具備財(cái)權(quán)承接能力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政依法規(guī)范運(yùn)行，避免出現(xiàn)財(cái)務(wù)漏洞和滋生腐敗。
再次，鎮(zhèn)級政府有了獨(dú)立財(cái)權(quán)和發(fā)展自主權(quán)后，可能會積極搭建融資平臺籌集資金，加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險。因此，財(cái)權(quán)下放鎮(zhèn)級要有效防范金融風(fēng)險，設(shè)定債務(wù)底線，嚴(yán)格限定舉債程序和資金用途，把債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)借、用、還相統(tǒng)一。(半月談記者 王奇)