今年大陸“兩會(huì)”期間，一個(gè)消息引起多方關(guān)注：中央維穩(wěn)辦將起草一份關(guān)于決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“風(fēng)評(píng)”）的指導(dǎo)性文件，以引導(dǎo)全國(guó)各地業(yè)已存在的“風(fēng)評(píng)”嘗試。
這個(gè)消息來(lái)自于重慶市人大代表陳萬(wàn)志，陳在“兩會(huì)”期間提出了《建立健全社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作制度的建議》，事后他收到了來(lái)自全國(guó)人大法工委的回復(fù)，告知中央維穩(wěn)辦將起草全國(guó)性的風(fēng)評(píng)指導(dǎo)文件，送交國(guó)務(wù)院法制辦?！而P凰周刊》記者就此消息求證，得知該文件尚未到達(dá)國(guó)務(wù)院法制辦。
與此消息印證的是，“建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大政策制定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”被寫(xiě)入了最近公布的《“十二五”規(guī)劃綱要》中。這意味著，“風(fēng)評(píng)”將不再止步于少數(shù)地方的自發(fā)試驗(yàn)。而一旦推廣，現(xiàn)存各種“走過(guò)場(chǎng)”“低效率”的疑問(wèn)也須求解決之道。
“風(fēng)評(píng)”事關(guān)維穩(wěn)
近年來(lái)，出于拆遷等社會(huì)矛盾的加劇帶來(lái)的維穩(wěn)壓力，大陸一些地方開(kāi)始探索建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，在重大事項(xiàng)的論證過(guò)程中，綜合考慮評(píng)估其社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)來(lái)自中央維穩(wěn)辦的數(shù)據(jù)，2009年以來(lái)，遼寧省對(duì)重大決策和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，其中15%的項(xiàng)目被叫?；蛘邥壕彛?010年以來(lái)，通過(guò)風(fēng)評(píng)，河南省先后否決了105個(gè)群眾不支持的項(xiàng)目，占整個(gè)評(píng)估項(xiàng)目的11%。風(fēng)評(píng)的效果似有數(shù)據(jù)支持，去年上半年，群眾對(duì)定政策、做決策、上項(xiàng)目不滿(mǎn)而引發(fā)的群體性事件，同比下降了11.2％。
四川省遂寧市是最早探索社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的地方之一。2003年開(kāi)始擔(dān)任該市政法委書(shū)記的魏福友曾對(duì)媒體說(shuō)，他剛上任那兩年，感覺(jué)自己有點(diǎn)像“消防隊(duì)長(zhǎng)”，去參加工程項(xiàng)目開(kāi)工典禮，典禮還沒(méi)結(jié)束，群眾就圍上來(lái)了。
2005年初，遂寧市在全國(guó)率先建立了重大工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。明確規(guī)定，凡新建工程未經(jīng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不得開(kāi)工，評(píng)估出的嚴(yán)重隱患未得到妥善化解不得擅自開(kāi)工。
隨后，評(píng)估范圍拓展到重大政策、重大決策、重大改革和其他事關(guān)群眾切身利益的辦法，并進(jìn)一步完善了評(píng)估流程。目前，企業(yè)排污、行政性收費(fèi)調(diào)整，甚至重大商貿(mào)、文體、慶典等活動(dòng)，都被納入了“風(fēng)評(píng)”范疇。
遂寧市政法委有關(guān)工作人員介紹，“風(fēng)評(píng)”機(jī)制分五步走：一是由決策、政策建議或項(xiàng)目建設(shè)部門(mén)制定評(píng)估方案，組織開(kāi)展初評(píng)。二是由維穩(wěn)主管部門(mén)會(huì)同法制和業(yè)務(wù)主管部門(mén)對(duì)評(píng)估事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估。三是通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查和媒體公示等形式征求群眾意見(jiàn)。四是召開(kāi)專(zhuān)家、部門(mén)和群眾代表評(píng)審會(huì)，確定風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。五是黨委、政府運(yùn)用評(píng)估成果，進(jìn)行科學(xué)決策，把不穩(wěn)定因素消除在萌芽狀態(tài)。
至2010年底，遂寧共對(duì)496件重大決策進(jìn)行了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，其中25項(xiàng)決策經(jīng)評(píng)估被否決，其中包括高耗能、高污染等外來(lái)投資項(xiàng)目，不合法的土地征用項(xiàng)目。2005年以來(lái)，遂寧通過(guò)“風(fēng)評(píng)”，共預(yù)防和消除涉穩(wěn)隱患527起，經(jīng)評(píng)估實(shí)施的重大事項(xiàng)均未發(fā)生群體性事件。
遂寧“風(fēng)評(píng)”機(jī)制下的維穩(wěn)經(jīng)驗(yàn)很快得到中央高層關(guān)注，2007年，中央維穩(wěn)辦到遂寧進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研，隨后，中央維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組向全國(guó)發(fā)文推廣遂寧經(jīng)驗(yàn)。近幾年來(lái)，全國(guó)有24個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的300多個(gè)縣市通過(guò)派考察團(tuán)和索要資料等方式，向遂寧取經(jīng)。
上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授徐家良介紹，2006年前后，“風(fēng)評(píng)”機(jī)制在全國(guó)各地成規(guī)模出現(xiàn)。在他看來(lái)，這與社會(huì)轉(zhuǎn)型期各領(lǐng)域矛盾凸顯直接相關(guān)。徐家良認(rèn)為，正是因?yàn)橐延械捏w制無(wú)力解決當(dāng)前面臨的一些事關(guān)穩(wěn)定的問(wèn)題，所以才出現(xiàn)了“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”這樣的新概念。至少在技術(shù)上，這是一個(gè)漸進(jìn)的嘗試。
選擇性和“簡(jiǎn)易程序”
風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的權(quán)威性并不是天生牢靠的。
“不按照評(píng)估報(bào)告實(shí)施，項(xiàng)目實(shí)施完了才把評(píng)估報(bào)告送過(guò)來(lái)的也有。”河北某縣一位分管政法委的市委官員說(shuō)。該縣在全省率先出臺(tái)了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。
在媒體報(bào)道中，地方政府列舉出的一系列數(shù)據(jù)，一定程度上證明了“風(fēng)評(píng)”機(jī)制的有效性。但這種有效性需要打折。
陳萬(wàn)志介紹，雖然各地對(duì)應(yīng)該評(píng)估的事項(xiàng)做了明確規(guī)定，但在實(shí)際工作中真正列入評(píng)估的事項(xiàng)還比較少，“風(fēng)評(píng)”還是“選擇性”程序；一些地方仍存在“走過(guò)場(chǎng)”情況，導(dǎo)致群眾參與度不高，一些職能部門(mén)為保證項(xiàng)目進(jìn)度，評(píng)估事項(xiàng)走“簡(jiǎn)易程序”。
指標(biāo)的確定也是問(wèn)題。對(duì)什么是風(fēng)險(xiǎn)，什么是群體性事件，群眾不贊成不同意怎么判斷，都因人因地而異。
自2009年起，前述河北某縣在全省率先探索“風(fēng)評(píng)”機(jī)制，在國(guó)企改革中應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)案，甚至細(xì)化到具體矛盾隱患可能的帶頭人，對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)管理，一一列出防范及解決措施。
2010年初，河北省出臺(tái)關(guān)于全省“風(fēng)評(píng)”的指導(dǎo)性文件，但操作起來(lái)，依然暗存隱患。“有的項(xiàng)目51%的群眾同意，怎么實(shí)施，風(fēng)險(xiǎn)是大是?。坑械墓I(yè)項(xiàng)目，征地這一塊，70%同意，30%不同意，雖然按程序走了，具體實(shí)施的時(shí)候，往往是少數(shù)人把多數(shù)人共同的訴求攪黃了。”前述河北某縣的官員說(shuō)。
“風(fēng)評(píng)”的主持單位也不明確。有的是信訪局牽頭，有的是政法委或維穩(wěn)辦，有的則以重大事項(xiàng)負(fù)責(zé)單位為主導(dǎo)，聯(lián)合各相關(guān)部門(mén)及人大、政協(xié)代表，組成評(píng)估小組。上述河北某縣從最初政法委牽頭，發(fā)展到后來(lái)的“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)責(zé)”?？蓪?shí)際操作中，有好多項(xiàng)目或者政策是多個(gè)部門(mén)共同提出和實(shí)施的，牽頭部門(mén)確定了，但其他部門(mén)的職責(zé)不明確或不細(xì)致，各部門(mén)經(jīng)常推卸責(zé)任，導(dǎo)致“風(fēng)評(píng)”無(wú)法落實(shí)。
“風(fēng)評(píng)”報(bào)告的效力，需要當(dāng)?shù)卣_認(rèn)。“你邀請(qǐng)這些人來(lái)給你做一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，最后報(bào)告出來(lái)，政府是不是可做可不做，可聽(tīng)可不聽(tīng)呢？”上海市人大常委會(huì)培訓(xùn)工委辦公室調(diào)研員周梅燕提出質(zhì)疑。
遂寧市多個(gè)市直部門(mén)分管穩(wěn)定工作的官員對(duì)媒體坦陳，“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必須是‘一把手’工程，一把手如果不重視，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就開(kāi)展不起來(lái)，評(píng)了也是白評(píng)。”
陳萬(wàn)志也表示，在利益和評(píng)估主體一體化的背景下，“風(fēng)評(píng)”如何建立相應(yīng)的責(zé)任監(jiān)督和追究機(jī)制，亟須探索。
人大的角色
周梅燕對(duì)以政府為主導(dǎo)的評(píng)估機(jī)制效力表示質(zhì)疑。“很多重大事項(xiàng)都是跟地方財(cái)政掛鉤的，政府作為利益方，又是評(píng)估主體，這個(gè)評(píng)估在多大程度上能夠糾正政府在決策中的不科學(xué)不民主的成分，這還很難說(shuō)。”
周認(rèn)為，在現(xiàn)有的決策框架內(nèi)，如果能把人大及政協(xié)這一塊健全、做足，同樣可以做到民主決策、科學(xué)決策。“你風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估再叫一個(gè)名稱(chēng)，再搞一個(gè)系統(tǒng)，邀請(qǐng)有關(guān)部門(mén)、人大、政協(xié)來(lái)參與，但這個(gè)時(shí)候決策主體就變掉了，政府才是主體，人大和政協(xié)只是參與。”
“風(fēng)評(píng)”機(jī)制要做到有效，必須和現(xiàn)有的人大制度相銜接，“重大事項(xiàng)的最終的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)應(yīng)該在人大手里。因?yàn)轭A(yù)算的審查批準(zhǔn)權(quán)在人大。政府只是一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。”
前述河北某縣縣委官員則認(rèn)為，人大的職責(zé)和“風(fēng)評(píng)”并不矛盾。首先政府涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定以及一些重大決策出臺(tái)，在“風(fēng)評(píng)”后，都會(huì)提交人大。此時(shí)，“風(fēng)評(píng)”可以為人大的決策提供參謀。但風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍更大，人大的監(jiān)督卻僅限于一府兩院，之外的好多事情它也鞭長(zhǎng)莫及。另外，“風(fēng)評(píng)”的專(zhuān)業(yè)性，也決定了人大的監(jiān)督不可能代替“風(fēng)評(píng)”。
“在整個(gè)社會(huì)的維穩(wěn)這一塊，政府還是比較被動(dòng)的。現(xiàn)在很多問(wèn)題，你去做社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，表面上看是一個(gè)點(diǎn)，其實(shí)跟體制性結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題有關(guān)，解決這些問(wèn)題才是根本。”徐家良說(shuō)（鳳凰網(wǎng)）