走中國(guó)特色住房保障道路
王保安
隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，與住房相關(guān)的各種矛盾和問(wèn)題日益凸顯，住房問(wèn)題成為標(biāo)志性的重大民生問(wèn)題。解決住房問(wèn)題，迫切需要推進(jìn)住房理論研究的不斷深化、住房制度設(shè)計(jì)的持續(xù)改進(jìn)、住房保障路徑的開(kāi)拓創(chuàng)新。
國(guó)際視域中的住房保障問(wèn)題
住房問(wèn)題是世界性難題。在一些發(fā)展中國(guó)家，住房矛盾突出表現(xiàn)為觸目驚心的城市“貧民窟”等城市病。聯(lián)合國(guó)人居署報(bào)告顯示，2010年世界貧民窟人口達(dá)8.276億人，約占全球城市人口的1/4。在發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)住房保障制度的探索已有上百年歷史。1919年，英國(guó)頒布了《住房和城鎮(zhèn)規(guī)劃法》，規(guī)定居民住房問(wèn)題為公共事務(wù)，政府對(duì)此履行義務(wù)。1937年，美國(guó)第一部住房法案《瓦格納住房法》出臺(tái)，之后其住房制度經(jīng)歷了政府建設(shè)公共住房、政府補(bǔ)貼住房建設(shè)、實(shí)行房租補(bǔ)貼等發(fā)展階段。但發(fā)達(dá)國(guó)家遇到了另外的住房難題，由住房體制缺陷、過(guò)度投機(jī)等引發(fā)危機(jī)的案例屢見(jiàn)不鮮。比如，2007年美國(guó)爆發(fā)的次貸危機(jī)，直接引發(fā)了蔓延至今的國(guó)際金融危機(jī)。
總結(jié)世界各國(guó)住房保障的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以得出以下結(jié)論：第一，住房保障制度設(shè)計(jì)不斷完善，一般經(jīng)歷了以“補(bǔ)磚頭”的實(shí)物保障為主逐步轉(zhuǎn)為以“補(bǔ)人頭”的房租補(bǔ)貼為主的過(guò)程。第二，政府對(duì)住房市場(chǎng)的干預(yù)要適時(shí)適度，應(yīng)在發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的基礎(chǔ)上構(gòu)建靈活的住房保障機(jī)制：一手以稅收工具為主調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)；一手以補(bǔ)貼工具為主解決窮人“居者有其屋”的問(wèn)題。第三，住房需求具有多樣性，公民居住權(quán)的保障方式要多元化，保障水平要有層次性。第四，應(yīng)提早預(yù)防形成“貧民窟”，否則就會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大危害，治理的難度更大、成本更高。
我國(guó)住房保障制度的探索歷程
新中國(guó)成立后，住房保障制度的探索歷程大體可以劃分為四個(gè)階段。
實(shí)物分配階段。從1949年新中國(guó)成立到1998年，我國(guó)實(shí)行的是福利分房制度，職工住房由國(guó)家和單位負(fù)責(zé)建設(shè)分配。這一保障模式否定了住房的商品屬性，加之“高積累、低消費(fèi)”及“先生產(chǎn)、后生活”思想的影響，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和住房保障體系建設(shè)嚴(yán)重滯后。1977年，全國(guó)城市人均居住面積僅3.6平方米。雖然上世紀(jì)90年代初啟動(dòng)了城市住房制度改革試點(diǎn)，但沒(méi)有從根本上打破住房實(shí)物分配體制，住房供給短缺問(wèn)題突出。
市場(chǎng)化改革探索階段。以1998年7月《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》為標(biāo)志，我國(guó)住房分配貨幣化、房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革正式啟動(dòng)。改革調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體投資建設(shè)商品房的積極性，培育了房地產(chǎn)市場(chǎng)，增強(qiáng)了住房供給能力，城鎮(zhèn)居民人均住房面積從1998年的18.7平方米提高到2006年的27.1平方米。但這一階段住房保障制度建設(shè)跟進(jìn)不夠，政府的住房保障職能沒(méi)有充分發(fā)揮。
全面構(gòu)建住房保障制度體系階段。2007年，國(guó)務(wù)院明確將保障性住房納入政府公共服務(wù)職責(zé)范圍，要求加快建立健全以廉租房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系，保障性住房建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。
保障房建設(shè)跨越式發(fā)展階段。“十二五”規(guī)劃提出新建3600萬(wàn)套保障房，目標(biāo)是覆蓋約20%的城鎮(zhèn)居民家庭，覆蓋范圍之廣、投入力度之大、建設(shè)速度之快前所未有。2012年國(guó)家財(cái)政用于保障性住房的資金達(dá)到3800多億元，比2007年增長(zhǎng)近38倍。目前，我國(guó)初步建立起包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房、各類(lèi)棚戶區(qū)改造以及農(nóng)村危房改造、游牧民定居工程的7大類(lèi)、11個(gè)品種的保障性住房體系。