昨日報載，2014年廣東省政府發(fā)布的《電梯安全監(jiān)管體制改革方案的通知》提出“當電梯事故或故障造成損失時，使用管理權(quán)者對受害方承擔第一賠付責任”的改革措施，引發(fā)了是否違反相關(guān)上位法的爭議，同時也將“備案審查”制度推入了公眾視野：2014年底，廣東省物管協(xié)會提請廣東省人大常委會對《改革方案》進行合法性審查。審查結(jié)果如何，目前還不得而知；但物管協(xié)會反對政府紅頭文件的途徑——備案審查——在某種意義上比“物管先賠”的爭議本身更值得關(guān)注。
在我國，除了全國人大制定的法律之外，還有行政立法、地方立法等多種類型的法律文件；各級政府的紅頭文件，雖無法律之名，但有規(guī)范效力之實，與社會生活的關(guān)系通常更為密切。這樣一種多層次的規(guī)則體系，“規(guī)定”與“規(guī)定”之間有時難免存在抵觸；甚至還會出現(xiàn)效力較低的規(guī)定反而比效力較高的法律法規(guī)更“管用”的不正常情況。
備案審查制度正是為了避免上述情況而設(shè)立的，具體包括“備案”和“審查”兩套制度：所謂“備案”，就是各類規(guī)范性文件在發(fā)布之前，須向有審查權(quán)的機關(guān)(如本級人大、上級政府等)報備；所謂“審查”，就是有審查權(quán)的機關(guān)如果發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在合法性或其他問題，可以加以審查并有權(quán)撤銷。
但如此重要的制度，在過去卻有被閑置之嫌。事實上，在全國范圍內(nèi)，都較少聽說有哪一級人大正式啟動審查程序，至于撤銷規(guī)范性文件就更是罕見。那么，這一制度的運作究竟難在何處呢？
根據(jù)《監(jiān)督法》等相關(guān)法律的規(guī)定，規(guī)范性文件的審查有兩種啟動方式：一是特定國家機關(guān)提出審查要求，可直接啟動審查程序；一是其他機關(guān)、社會團體以及公民提出審查要求，經(jīng)人大研究認為確有審查的必要，可啟動審查程序。
應(yīng)該說，這種分類規(guī)定的方法是為了避免審查要求太多、令人大不堪重負從而淹沒了真正需要審查的問題，因此有其合理性。但問題在于，可以直接啟動審查的“特定國家機關(guān)”通常包括本級政府、法院、檢察院以及下級人大等，而它們?nèi)绻潜粚彶榈膶ο螅鼈兲嵴埲舜髮彶樽约旱囊?guī)范性文件(并且有可能被人大撤銷)的動機有多大？至于其他的情況，如某法院在審判過程中發(fā)現(xiàn)某個政府規(guī)定可能違反了法律，該法院需要將這個問題層層上報到最高人民法院、由后者向全國人大常委會提出審查要求、有了結(jié)果后再層層下發(fā)到該法院，這其中毫無效率可言。另一種啟動方式，即其他主體提出的審查要求，則需要經(jīng)人大研究，而目前這一環(huán)節(jié)的程序、期限、依據(jù)、救濟等制度要素均付之闕如，也為審查的啟動增加了不確定性。因此，審查要求非但沒有如潮水般涌來，反而如同干涸的河道。但與此同時，當今社會中層出不窮的公共話題爭議往往會歸結(jié)到“有關(guān)規(guī)定”的合法性與合理性。兩相對照，反差巨大。
除了作為“入口”的審查啟動制度存在問題之外，作為“出口”的審查結(jié)果處理制度也存在問題。實踐中，人大往往對撤銷政府決定的行為心存顧慮，擔心影響團結(jié)；從而影響了規(guī)范性。當然，人大如果認為被審查的規(guī)范性文件有問題，除了“撤銷”這一剛性手段外，還可以采取向被審查機關(guān)提出修改意見等柔性手段。但是如果被審查機關(guān)消極應(yīng)對，如之奈何？據(jù)媒體報道，某省人大在備案審查時指出某地方政府規(guī)章與上位法抵觸，向被審查機關(guān)提出修改意見，請他們自行修改；但延宕一年有半，至今仍未修改?？梢哉f，如果缺乏制度上的配合與保障，柔性手段本身是很難發(fā)揮效用的。
問題的解決首先涉及思想觀念。審查機關(guān)和被審查機關(guān)都應(yīng)當意識到：規(guī)范性文件的審查可以盡可能早地發(fā)現(xiàn)被審查機關(guān)相關(guān)決策在法律上的問題，從而避免問題的擴大，恰恰是“寓支持于監(jiān)督之中”的生動體現(xiàn)。所以，對于作為審查機關(guān)的人大而言，應(yīng)敢于、善于使用審查權(quán)；而對于被審查機關(guān)而言，至少應(yīng)放下戒備心理，積極配合。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)通過規(guī)范性文件審查制度的公開實踐、配合相關(guān)的宣傳，使這一制度廣為人知；當越來越多的社會公眾知道還有這樣一條維護自身權(quán)益的法律渠道時，“信訪不信法”的窘?jīng)r或會有所改善。(作者是華南理工大學法學院副教授 馮健鵬)