隨著廣州城區(qū)擴張，現(xiàn)在的天河區(qū)已經(jīng)成為廣州市的地理中心。
嚴亮 攝
廣州城市新中軸線自北向南，依次穿過天河商圈的中信廣場、珠江新城CBD東塔、西塔與花城廣場，連接到珠江南岸小蠻腰等地標，印證著這個中心城區(qū)的重要地位。
符超軍 攝
●南方報業(yè)聯(lián)合采訪團
南方日報記者 牛思遠
通訊員 田禾
就當廣東吹響粵東西北振興發(fā)展、特別是將中心城區(qū)擴容提質(zhì)作為三大抓手之一號角的時候，一份來自省政府發(fā)展研究中心的報告引起了不小的關(guān)注。
這份名為《城鎮(zhèn)化發(fā)展應與就業(yè)增長人口集聚相匹配》的報告，將城鎮(zhèn)化的核心落在產(chǎn)業(yè)和人口上。這與粵東西北擴容提質(zhì)所要求的產(chǎn)業(yè)、人口、城市“三個擴容”和產(chǎn)業(yè)、人口、城市、生活“四個提質(zhì)”可謂不謀而合。正如專家所說，對很多地方來說，城區(qū)空間“擴容”相對容易，但要實現(xiàn)“提質(zhì)”，讓產(chǎn)業(yè)、人口的集聚能和城區(qū)空間擴張保持同步卻相對較難。
報告按城市人口、產(chǎn)業(yè)和建設擴張三者協(xié)調(diào)程度，將城鎮(zhèn)化推進總結(jié)為三種典型：第一種是既有產(chǎn)業(yè)集聚支撐，又有人口集聚支撐的城市擴張；第二種是有產(chǎn)業(yè)集聚支撐，卻無人口集聚支撐；第三種，是既無產(chǎn)業(yè)集聚支撐，又無人口集聚支撐。根據(jù)2005—2011年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我省21個地級以上市中，符合第一種“雙集聚”模式的城市主要集中在珠三角地區(qū)，包括了廣州、深圳、中山、東莞、惠州和佛山；第二種模式中，既有珠三角的江門、珠海，也有清遠、河源、韶關(guān)等粵東西北地區(qū)城市；被歸進第三種模式的肇慶、揭陽、潮州和陽江，則全是粵東西北城市。
從這一點來看，回過頭來梳理與分析珠三角城市過去30多年間的城鎮(zhèn)化進程，可以提供粵東西北擴容提質(zhì)的有益視角。于是我們行走東西北的腳步暫時離開了粵東西北而回到珠三角，以尋找究竟如何才能在擴容提質(zhì)中，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人口的同步聚集。而在珠三角的這一進程中，又有什么經(jīng)驗和教訓？
總策劃 莫高義 張東明
總指揮 王垂林 胡鍵
統(tǒng) 籌 郭亦樂 譚仕龍 郎國華
張翼飛 陳韓暉
執(zhí) 行 盧軼
三十年“擴容提質(zhì)”之路
從城鄉(xiāng)結(jié)合部到廣州中心城區(qū)
廣州等珠三角城市究竟是如何成功實現(xiàn)“雙集聚”的？而如果要回顧廣州近年的城鎮(zhèn)化進程，如今的天河區(qū)注定是繞不過去的。
“天河如今的地位首先得益于廣州市的整體戰(zhàn)略?！碧旌訁^(qū)發(fā)改局原局長何松江說。上世紀80年代，廣州首次提出“三大組團”的設想，將廣州市未來規(guī)劃為老區(qū)、黃埔、天河三大塊。到1980年代末，空間上位于三者中間的天河區(qū)便已初步被確立為廣州的未來城區(qū)中心。
1984年，為適應新的發(fā)展形勢和第六屆全運會的召開，廣州市提出了開發(fā)天河新區(qū)的規(guī)劃設計任務，以體育活動場所和新火車站為中心，建設一個現(xiàn)代化的城市新區(qū)。這個以城市中心東移為目的的戰(zhàn)略性舉措，與如今眾多粵東西北城市的“提質(zhì)擴容”可謂異曲同工。
“你知道嗎？那時天河公園還被叫做東郊公園?！痹谔旌訁^(qū)政府辦公樓的一間會議室里，何松江指著窗外感慨道。這個曾經(jīng)偏僻的公園現(xiàn)在與區(qū)政府僅隔著一條天府路，而它南邊曾是整片菜田的員村，如今則是建設得如火如荼的廣州國際金融城。
何松江1986年從團市委調(diào)到天河區(qū)，一直工作到最近退休。他回憶，天河區(qū)剛成立時只有兩個鎮(zhèn)、四條老街和六七萬農(nóng)民，GDP僅1.14億元，約占廣州市的1%左右，是名副其實的郊區(qū)窮區(qū)?！爸钡浆F(xiàn)在，石牌、車陂一帶的本地老人還習慣把去越秀、荔灣叫做‘進城’、‘上廣州’。”
“天河建設區(qū)原是一座廢棄的空軍舊機場，部分是零散的農(nóng)田菜地，還有是高低不平、雜草叢生的荒地?！眳⑴c了當年天河建設區(qū)規(guī)劃開發(fā)的越秀地產(chǎn)副總經(jīng)理黃維綱回憶說。當時還叫“城建總公司”的越秀地產(chǎn)主要負責5.2平方公里的天河新區(qū)綜合開發(fā)，規(guī)劃設計西起廣州大道，東至東莞莊路東側(cè)，北起廣深鐵路，南至黃埔大道為界區(qū)域。
這片區(qū)域，現(xiàn)在大致位于有“華南第一商圈”之譽的天河路商圈，僅是天河區(qū)的一小部分。行政區(qū)劃意義上的天河，直到1985年經(jīng)國務院批準成立，才正式從廣州市郊區(qū)劃分出來，原是廣州東部的一個典型的“城鄉(xiāng)結(jié)合部”。
近30年過去了，隨著廣州市的城區(qū)擴張，現(xiàn)在的天河區(qū)已經(jīng)成為廣州市的地理中心。廣州的城市新中軸線自北向南，依次穿過天河商圈的中信廣場、珠江新城CBD的東塔、西塔與花城廣場，連接到珠江南岸的小蠻腰等地標，印證著這個中心城區(qū)的重要地位。
根據(jù)2012年的最新數(shù)字，天河區(qū)總面積從成立初期的102.5平方公里增加到137.38平方公里，戶籍人口則從1985年的24.78萬人增至79.57萬人，常住人口則達到144.66萬人。而天河的GDP更是相較當初增長2000多倍，達到了2403.53億元，連續(xù)6年位居廣州全市第一，其他包括稅收總量和增速、固定資產(chǎn)投資額、商品銷售總額等主要經(jīng)濟指標也都位居廣州首位。
看準時間節(jié)點與空間定點
工業(yè)化仍是人口集聚“助推劑”
省政府發(fā)展研究中心報告指出，在城市化進程中，產(chǎn)業(yè)集聚是人口遷移的基本動力，在產(chǎn)業(yè)集聚的“拉動”下，人口逐漸向城市集聚，人口集聚又會“推動”城市化建設擴張，為進一步的產(chǎn)業(yè)和人口集聚提供基礎設施和配套服務。
不過，要實現(xiàn)城市、產(chǎn)業(yè)、人口三者的協(xié)調(diào)發(fā)展，“需要量力而行，而非一蹴而就。要尊重市場規(guī)律，不能一味追求高大全?！笔∩缈圃簠^(qū)域競爭力評估中心主任丁力說，廣東周邊地區(qū)發(fā)展的致命問題不完全在于城市規(guī)模不夠，而是在于經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生力不強。
天河這樣一個曾經(jīng)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，又是如何獲得經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生力呢？
何松江曾被廣西某縣請去給干部“上課”，介紹天河區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗。他總結(jié)說，天河區(qū)的崛起，事實上正是整個廣州市城區(qū)“擴容提質(zhì)”的過程，可以從時間和空間兩個角度去分析。
“時間節(jié)點上，天河區(qū)抓住了時代大背景下經(jīng)濟發(fā)展的重要時點；空間定點上，我們則是緊緊依靠廣州的規(guī)劃為自己進行了準確定位?！焙嗡山f，和很多以農(nóng)業(yè)為主的城鄉(xiāng)結(jié)合部不同，天河從一開始就有著獨特的潛力——改革開放前的工業(yè)基礎。
早在上世紀50年代，國家輕工業(yè)部就曾選中廣州市東郊新開辟的程界東村工業(yè)區(qū)（后稱員村輕工業(yè)區(qū)），興建了亞洲最大的罐頭廠。現(xiàn)在的員村三、四橫路，仍存留著當年興建的蘇聯(lián)式廠房與宿舍，以及因此而聚集興旺起來的市場、醫(yī)院、文化宮等公共設施。
正是由于擁有員村這樣的廣州輕工業(yè)重鎮(zhèn)，使得天河在建區(qū)初期便是三大產(chǎn)業(yè)“三分天下”的局面，在上世紀80年代中后期依舊延續(xù)。當時最流行的說法是：“無農(nóng)不穩(wěn)、無工不富、無商不活”。何松江回憶說，時間節(jié)點上，當時大環(huán)境便是地方經(jīng)濟承接和貫徹國家計劃政策，天河的發(fā)展按部就班，但也沒有錯過大的機遇。
上世紀80年代末到90年代初，工業(yè)地位逐漸提高，尤其是“大辦工業(yè)區(qū)”成為一股熱潮。除了引進外商，各個村、街道也紛紛辦起集體企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一度成為天河經(jīng)濟的大頭。1993年，天河區(qū)GDP首次突破10億元，達到了16.95億元，相比前一年幾乎翻倍。
“長期以來，我國東部地區(qū)包括珠三角都是以工業(yè)化帶動城市化?！笔∥h校經(jīng)濟學部主任余甫功分析說，粵東西北地區(qū)發(fā)展水平偏低，城市規(guī)?？傮w不大，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展特別是工業(yè)發(fā)展是加快人口集聚的最有效途徑，應在提質(zhì)過程中擴容，把轉(zhuǎn)型升級和提高生產(chǎn)率放在更加突出位置。
省政府參事、省委黨校教授陳鴻宇說，目前粵東西北地區(qū)普遍處于工業(yè)化的成長期，工業(yè)化仍然是城鎮(zhèn)化的動力，工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設和新城區(qū)的建設完全可以統(tǒng)一起來。同時，城市公共建設、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展做好統(tǒng)籌規(guī)劃，與工業(yè)布局相適應。
第三產(chǎn)業(yè)崛起的啟示
產(chǎn)業(yè)選擇應當因地制宜
盡管贊同工業(yè)化對于城市化的重要意義，但多位專家也都指出，工業(yè)化并非城市擴容提質(zhì)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人口集聚的唯一道路。
“新興城區(qū)建設無疑是要有產(chǎn)業(yè)支撐的，但并不是必須依賴工業(yè)才能帶動新城區(qū)興旺?！庇喔φf，對于區(qū)位好的中心城區(qū)，服務業(yè)發(fā)展也是一樣的，而且生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展還有利周邊地區(qū)工業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
何松江對此也深表認同。他認為，每個時代都有當時的熱潮，每個地方都有自己的具體情況，不管是城市建設，還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，抑或人口集聚，具體做法都是因地制宜，各不相同。對于粵東西北的中小城市來說，擴容提質(zhì)后的新城區(qū)要短時間內(nèi)成為又一個天河確實很難，但并不是沒有機會做大，關(guān)鍵還是在于如何認識本地經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)劣勢，揚長避短。
上世紀90年代初，廣州市提出建設現(xiàn)代化國際大都市戰(zhàn)略目標時，就把中央商務區(qū)（CBD）定在天河區(qū)的珠江新城內(nèi)規(guī)劃和建設，這就成了天河在發(fā)展總部經(jīng)濟時最具有區(qū)域競爭力的比較優(yōu)勢，甚至絕對優(yōu)勢。也正是這個階段，天河區(qū)相繼提出重點發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和總部經(jīng)濟。1997年天河區(qū)經(jīng)濟總量登上廣州八區(qū)之首。1999年，廣州市委、市政府正式對外宣布：天河區(qū)已經(jīng)成為廣州市的新城市中心。
2003年，天河區(qū)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，僅天河城商場物業(yè)加上其中吉之島、天貿(mào)兩家商貿(mào)公司，就創(chuàng)造了3億元的年稅收。如今的天河區(qū)，林和、天河南到石牌一帶的天河路商圈，聚集了太古匯、天河城、正佳廣場等知名商場，以及百腦匯等眾多數(shù)碼電子專業(yè)賣場，被稱為華南第一商圈?！斑@一帶作為天河區(qū)的核心商圈，GDP占據(jù)全區(qū)一半?！焙嗡山嘎墩f。
到2007年，天河區(qū)GDP達到1257.77億元，重新成為廣州市第一，三次產(chǎn)業(yè)比重由1985年的35.76∶26.50∶37.74發(fā)展成為0.2∶19.5∶80.3，第三產(chǎn)業(yè)的比重首次達到80%，遠遠超過廣州市57.76%的水平。
2008年，天河區(qū)適時提出現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃，重點發(fā)展六大高端服務行業(yè)。特別是近年天河區(qū)推進新型城市化以來，大力發(fā)展天河中央商務區(qū)、廣州國際金融城、天河智慧城、天河路商圈四大戰(zhàn)略性發(fā)展平臺和金融、商貿(mào)、信息、專業(yè)服務業(yè)四大戰(zhàn)略性主導產(chǎn)業(yè)，促進經(jīng)濟實力持續(xù)領跑全市，2012年天河GDP達到2403.53億元，在全國千億級城區(qū)“俱樂部”中排名第七。而集聚廣州全市四分之一總部型企業(yè)、全市70%中外資金融機構(gòu)的天河中央商務區(qū)，GDP實現(xiàn)了1701億元，在其12平方公里的建成區(qū)上，以全市千分之二的土地貢獻了廣州1/8的GDP，每平方公里GDP達到142億元。
在天河迅速成長為跨國公司、大公司在華南地區(qū)的總部中心、營運中心和結(jié)算中心之時，高端商貿(mào)服務業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)占比提高可以說是這個新城區(qū)“提質(zhì)”的一項重要指標。在從農(nóng)田到工業(yè)區(qū)再到廣州國家中心城市核心區(qū)（國際商貿(mào)中心核心區(qū)）的“提質(zhì)”崛起之路，正是天河不斷發(fā)掘自身區(qū)位、政策與市場資源，用好比較優(yōu)勢的過程。
“粵東西北擴容提質(zhì)的產(chǎn)業(yè)支撐要因地制宜地進行選擇，具體要看城鎮(zhèn)化發(fā)展所依托的產(chǎn)業(yè)?！标慀櫽钪赋?，比如有的城市是區(qū)域性的交通樞紐，有的城市商貿(mào)、教育、醫(yī)療服務很發(fā)達，有的市縣生態(tài)環(huán)境特別脆弱但旅游資源很豐富，發(fā)展物流、商貿(mào)、旅游、總部經(jīng)濟、教育醫(yī)療服務，也可以成為新城區(qū)的產(chǎn)業(yè)支撐。
他還指出，粵東西北各地級市在主城區(qū)擴容提質(zhì)時，要重視發(fā)揮政府的主導功能，按照產(chǎn)城有機融合的要求統(tǒng)籌好產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城區(qū)發(fā)展規(guī)劃，將產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設和城市生活服務設施建設緊密結(jié)合起來，使新城區(qū)既宜居又宜業(yè)。
記者手記
城鎮(zhèn)化核心
始終還是“人”
在新型城鎮(zhèn)化的大潮下，“以人為本”成為各方關(guān)注的一個關(guān)鍵詞。采訪中，多位專家指出，珠三角城市相比粵東西北，確有其先行一步的借鑒意義。然而，包括珠三角在內(nèi)發(fā)達地區(qū)，在過去的城鎮(zhèn)化過程中同樣面臨種種缺失，值得粵東西北城市引以為戒，“人的城鎮(zhèn)化”便是其中之一。
省委黨校經(jīng)濟學部主任余甫功指出，我國東部地區(qū)包括珠三角，都是以工業(yè)化帶動城市化，城市化是滯后的。這種滯后主要體現(xiàn)為不完全城市化，即在城市常住人口中存在大量農(nóng)民工，以及城市郊區(qū)通“過村改居”和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”把大量農(nóng)村人口變成了名義上的城市人口。
他認為，在人才政策上，珠三角地區(qū)是對高學歷人才敞開大門，但戶籍制度不開放，一般外來戶籍人口來不了，這點并不值得粵東西北借鑒?；洊|西北多為小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)人口戶口要放開，否則人口集聚的障礙也會影響到產(chǎn)業(yè)集聚和城市建設擴張。
余甫功認為，加工貿(mào)易時期有大量外來務工人員、農(nóng)民工等在城鎮(zhèn)搭小棚生活。但現(xiàn)在發(fā)展加工貿(mào)易的時機已經(jīng)過去，主要進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。而轉(zhuǎn)移后產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員一般都有一定素質(zhì)，外來人員在粵東西北找到工作后其實就可以在當?shù)芈涞厣?/p>
陳鴻宇也認為，珠三角是一個勞動力凈流入地區(qū)，民生保障水平較高，“市民化成本”也比較高。在目前的財政體制下，珠三角核心區(qū)的許多地級以上市，都設立了“門檻”來限制異地務工人員“入戶”并享受當?shù)赝暾墓卜?，這種狀況是需要逐步加以解決的。
粵東西北是人口凈流出的地區(qū)，異地務工人員相對不多，與珠三角相比，“市民化”成本也相對較低，可以不必像珠三角一樣設“戶籍”門檻，讓當?shù)剞r(nóng)民和異地務工人員自主選擇是否愿意進入市、縣、鎮(zhèn)的城區(qū)成為“市民”，這樣也能緩解珠三角地區(qū)的人口和城市壓力。但粵東西北地區(qū)地方政府財力也相當有限，需要省政府統(tǒng)籌整合全省財力，確?；洊|西北的底線民生和基本民生，營造吸引人才的環(huán)境。
丁力認為，以人為本的城鎮(zhèn)化不是建高樓，而把人放在中心位置考慮。其核心問題在于農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，把農(nóng)村居民轉(zhuǎn)換為合格的城鎮(zhèn)居民，首先要解決的就是要使農(nóng)村居民找到與城市生活相匹配的工作。
他指出，現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化發(fā)展就產(chǎn)業(yè)來講，過于注重短平快，重視重化工業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)。資源用在發(fā)展重工業(yè)上，為老百姓提供的就業(yè)崗位就相應減少了。粵東西北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生力不強，一個重要表現(xiàn)就是當?shù)刂苓叺貐^(qū)年輕力壯勞動力大量流出。
針對這個問題，丁力建議政府要有意識地投入一定資金到本地勞動力的培訓教育，提高農(nóng)民素質(zhì)，同時通過改善交通條件，加強本地公共服務和改變企業(yè)型政府角色等辦法，鼓勵和引導年輕勞動力回鄉(xiāng)工作、創(chuàng)業(yè)。