國(guó)家審計(jì)署摸底全國(guó)政府性債務(wù)從8月至今，收官在即，備受矚目?！督?jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉，目前，各省正在抓緊匯總數(shù)據(jù)上報(bào)審計(jì)署各地特派辦。而據(jù)審計(jì)人員透露，地方政府性債務(wù)規(guī)模較2011年的審計(jì)結(jié)果增長(zhǎng)較多，幾乎翻番，而B(niǎo) T等新舉債方式成為拉動(dòng)債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的重要推手。
業(yè)內(nèi)人士稱，盡管債務(wù)增長(zhǎng)較快，但若在摸底之后，政府穩(wěn)定地方融資平臺(tái)的債務(wù)增速，強(qiáng)化對(duì)融資平臺(tái)債券發(fā)行的控制，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不至于失控，也不大可能發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。而要根本解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，健全地方財(cái)政體系、實(shí)現(xiàn)中央與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的基本平衡才是良藥。
摸底
由于我國(guó)地方政府不被允許自行發(fā)債，所以我國(guó)地方政府債務(wù)多表現(xiàn)為地方各級(jí)政府成立的融資平臺(tái)負(fù)債。這些融資平臺(tái)或向金融部門(mén)借款，或向社會(huì)發(fā)行企業(yè)債或項(xiàng)目債，近年來(lái)平臺(tái)公司通過(guò)信托等方式融資也屢見(jiàn)不鮮。由于地方政府有些舉債方式不僅成本高，而且十分隨意、缺乏約束，引發(fā)各界對(duì)債務(wù)規(guī)模高企的擔(dān)憂。
根據(jù)國(guó)家審計(jì)署此前的審計(jì)結(jié)果，截至2010年末，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10 .7萬(wàn)億。而為了進(jìn)一步“摸底”地方政府債務(wù)現(xiàn)狀，今年8月，審計(jì)署已經(jīng)按照國(guó)務(wù)院要求組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)再次進(jìn)行審計(jì)，目前審計(jì)行動(dòng)已接近收官。
官方數(shù)據(jù)尚未出爐，一些研究機(jī)構(gòu)或團(tuán)隊(duì)已經(jīng)進(jìn)行了相關(guān)測(cè)算。野村證券26日發(fā)布最新報(bào)告稱，通過(guò)對(duì)869家融資平臺(tái)公司的財(cái)報(bào)進(jìn)行分析，估計(jì)2012年融資平臺(tái)債務(wù)總額為人民幣19萬(wàn)億，其中帶息債務(wù)14.3萬(wàn)億。野村證券指出，其樣本中有736家融資平臺(tái)公布了2009年至2012年歷年的債務(wù)數(shù)據(jù)，這736家融資平臺(tái)帶息債務(wù)及債務(wù)總額同期增長(zhǎng)39%。
“雖然全國(guó)范圍來(lái)看融資平臺(tái)債務(wù)與G D P比率是可控的，但債務(wù)與財(cái)政收入的比率表明融資平臺(tái)債務(wù)仍給地方政府造成沉重負(fù)擔(dān)，我們估計(jì)債務(wù)與財(cái)政收入的比率為109%，仍高于許多地方政府設(shè)定的100%的臨界值。”野村證券指出。
中國(guó)社科院金融研究所研究員劉煜輝也根據(jù)中國(guó)商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行過(guò)相關(guān)測(cè)算，他估計(jì)，若將銀行表內(nèi)信貸對(duì)融資平臺(tái)的融資、銀行作為通道對(duì)融資平臺(tái)的融資以及地方政府之間BT代建等方式所形成的債務(wù)加在一起，債務(wù)規(guī)模會(huì)顯著超出2010年的水平，恐怕已突破20萬(wàn)億元。
融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)若爆發(fā)，也將快速傳導(dǎo)到銀行體系。銀監(jiān)會(huì)主席尚福林在今年4月指出，從2012年末算起，共有3.49萬(wàn)億元貸款將在未來(lái)三年內(nèi)到期，占全部平臺(tái)貸款余額的37.5%?？紤]到部分地方政府債務(wù)資金不能產(chǎn)生滿意的回報(bào)率，這意味著未來(lái)幾年內(nèi)可能出現(xiàn)大量的不良貸款，這將對(duì)中國(guó)商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債表產(chǎn)生顯著沖擊。
中債資信評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)部副總經(jīng)理霍志輝日前在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，近期看“土地財(cái)政”在一定程度上緩解了地方政府債務(wù)還本付息的壓力；但長(zhǎng)期看，由于土地稀缺和不可持續(xù)性，地方政府過(guò)度依賴土地出讓收入的局面不會(huì)長(zhǎng)久，如果不改變這種局面，則地方政府債務(wù)將會(huì)面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。“債務(wù)規(guī)模很大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的部分西部地區(qū)以及過(guò)度舉債的東部發(fā)達(dá)地區(qū)值得關(guān)注。”他指出。
融資平臺(tái)類債務(wù)或已達(dá)19萬(wàn)億
失控
新舉債方式推動(dòng)債務(wù)快速增長(zhǎng)
“這兩年時(shí)間舉債規(guī)模特別大！”這是某基層審計(jì)人員向記者談及此次審計(jì)的第一句話，語(yǔ)氣頗不平靜。該審計(jì)人員繼續(xù)說(shuō)“這次審計(jì)出來(lái)的總的債務(wù)規(guī)模在2011年審計(jì)結(jié)果的總規(guī)?；A(chǔ)上幾乎翻一番，增長(zhǎng)速度確實(shí)很快了。”
與2011年不同的是，此次審計(jì)把通過(guò)信托、B T、欠資施工、延期付款等方式形成的政府性債務(wù)納入審計(jì)范圍。該審計(jì)人員指出：“過(guò)去這些舉債形式也比較少，這次把新舉債方式納入口徑，規(guī)模較大，快速拉動(dòng)債務(wù)增長(zhǎng)。”
中債資信評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)部副總經(jīng)理霍志輝也表示，“2012年地方政府債務(wù)又開(kāi)始快速增長(zhǎng)，特別是一些信托、建筑商BT等隱蔽性較高的融資方式。”
據(jù)審計(jì)人員介紹，所謂BT模式，簡(jiǎn)單來(lái)講就是，地方政府給開(kāi)發(fā)商100畝地，開(kāi)發(fā)商用50畝地蓋樓，政府和開(kāi)發(fā)商商定20年分期付款，每年交付一定數(shù)額租金，20年之后樓房產(chǎn)權(quán)歸政府所有。“這次審計(jì)中，把未來(lái)20年政府要付的錢(qián)統(tǒng)統(tǒng)算作債務(wù)，”該人員告訴記者“這種現(xiàn)象是這兩年才比較突出的，一般來(lái)講，縣、市的開(kāi)發(fā)區(qū)這種情況較多。”
此前，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所發(fā)布報(bào)告指出，部分地方政府為了獲得資金，不惜以較高的資金成本為代價(jià)，通過(guò)與信托公司合作、建設(shè)—轉(zhuǎn)讓模式(BT模式)、委托代建回購(gòu)等方式進(jìn)行違規(guī)融資與變相集資。審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在今年6月份指出，地方政府違規(guī)集資與變相融資的規(guī)模高達(dá)2181億元。一個(gè)典型案例是，江蘇如皋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)2008年至今已經(jīng)向公眾四次集資，承諾利息最高為14%。
與上文提到的較為隱蔽的新舉債方式不同，地方融資平臺(tái)已是地方債務(wù)的老話題了，然而老話題卻出現(xiàn)新內(nèi)容。自2011年以來(lái)，地方融資平臺(tái)下沉趨勢(shì)明顯。“上次審計(jì)時(shí)，地方融資平臺(tái)多存在省、市一級(jí)，全國(guó)只有大概三分之一的縣有平臺(tái)公司，且多在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。而此次審計(jì)發(fā)現(xiàn)，基本上每個(gè)縣都有了自己的融資平臺(tái)公司。”據(jù)介紹，縣一級(jí)的融資平臺(tái)公司不能發(fā)債券，縣上建立融資平臺(tái)就是為了取得貸款，該審計(jì)人員聲調(diào)抬高道“它就是中央銀行的取款機(jī)。”記者獲取的某地方審計(jì)局審計(jì)工作總結(jié)中寫(xiě)到：融資平臺(tái)公司不易變現(xiàn)的資產(chǎn)較多，資產(chǎn)質(zhì)量較差，自身基本無(wú)償債能力，很多公司虧損。
而一位來(lái)自江蘇省某城投公司人士對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，據(jù)他了解，江蘇省整體債務(wù)有一定增長(zhǎng)，但仍在安全線之內(nèi)。他認(rèn)為，一些大城市的城投公司經(jīng)營(yíng)情況沒(méi)有問(wèn)題，用充足的現(xiàn)金流來(lái)償還債務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)不大。
野村證券在報(bào)告中也指出，政府將穩(wěn)定地方融資平臺(tái)的債務(wù)增速，強(qiáng)化對(duì)融資平臺(tái)債券發(fā)行的控制。政府有能力避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，2013至2014年不會(huì)出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)經(jīng)濟(jì)硬著陸的情況。
治理
化解債務(wù)須健全財(cái)政體系
多位專家表示，摸底債務(wù)是解決債務(wù)問(wèn)題的第一步。中央首先要對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行全面徹查，才能在此基礎(chǔ)上加以分類處置以化解風(fēng)險(xiǎn)。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君表示“中央對(duì)地方債務(wù)的管理應(yīng)該采取總額控制的方法。中央政府應(yīng)該給地方一個(gè)債務(wù)限額，一是以省一級(jí)政府為單位限定債務(wù)存量，二是控制增量，即控制每年債務(wù)的增長(zhǎng)量。地方政府應(yīng)定期向上級(jí)政府報(bào)告地方債務(wù)相關(guān)信息。”
野村證券發(fā)布的研究報(bào)告指出：一旦各方清楚了解到融資平臺(tái)的債務(wù)余額規(guī)模，第二步便是討論如何分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)計(jì)討論可能發(fā)生在2014年。野村估計(jì)中央政府可能承擔(dān)部分融資平臺(tái)債務(wù)，實(shí)施債務(wù)重組，延長(zhǎng)部分融資平臺(tái)債務(wù)的期限，甚至可能允許個(gè)別信用違約發(fā)生；地方政府可能需要?jiǎng)冸x部分資產(chǎn)來(lái)償還債務(wù)。
而在中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇看來(lái)，化解債務(wù)問(wèn)題核心在于健全地方財(cái)政體系。高培勇日前指出，當(dāng)前中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要不在于規(guī)模，而在于機(jī)制。
“幾乎所有的地方政府借債的時(shí)候都沒(méi)有，或者很少考慮如何償還。中國(guó)地方政府之所以成為這樣一種債務(wù)人，和中國(guó)的財(cái)政體制有直接關(guān)系。”高培勇說(shuō)，“在中央政府眼里，地方政府都是需要管住的孩子。中央政府打盹的時(shí)候，孩子就可能去淘氣，就走出去借債。只有地方政府有一個(gè)健全的處理自己收入與支出的資格和條件，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)才可能真正化解。因此要真正解決中國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，首先要健全地方財(cái)政體系。”
因此，中國(guó)政府應(yīng)盡快改變財(cái)稅體制，實(shí)現(xiàn)中央與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的基本平衡。對(duì)地方政府而言，這將意味著上交部分事權(quán)、征收新的基于財(cái)產(chǎn)的稅收、發(fā)行政府性債券等新舉措。