一場對全國政府性債務(wù)進行摸底的“審計風(fēng)暴”日前已在全國展開，審計署組織全國審計機關(guān)對政府性債務(wù)進行審計。此次審計將對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府性債務(wù)進行徹底摸底和測評。連日來，吉林、安徽、海南、河南、四川、廣西、寧夏、黑龍江等省份領(lǐng)導(dǎo)相繼表態(tài)高度重視,全力支持配合審計機關(guān)開展摸底工作。
地方債問題一直是各方關(guān)注的焦點。其中，巨額的存量多大？債務(wù)該如何化解？一直未有定論。此前，政府對地方債的治理，一般停留在增量層面，加大對各類融資渠道的整頓，而在面對存量債務(wù)壓力時，多采取貸款展期等方式，將償債期往后拖延。另有報道稱，一些債務(wù)壓力較大的地方政府已經(jīng)開始牽頭組建地方版金融資產(chǎn)管理公司（AMC），以吸收和處置銀行機構(gòu)不良資產(chǎn)為主業(yè)。此次中央對地方債務(wù)審計摸底，以及成立地方AMC均被認為是中國治理地方債將進入攻堅期。
地方債務(wù)規(guī)模究竟有多大？
圍繞地方債務(wù)和融資平臺貸款爭論已有多年，地方債務(wù)總規(guī)模至今卻沒有一個權(quán)威結(jié)論。最近國家審計署再次審計36個省市。
國家審計署于2011年第一次公布詳細的地方政府性債務(wù)審計報告，報告顯示截至2010年底地方債規(guī)模達10.72萬億，此后再無官方數(shù)字發(fā)布。今年兩會期間，審計署副署長董大勝稱，目前我國的地方政府性債務(wù)總額為15萬億至18萬億元。前任財政部長項懷誠估計地方政府債務(wù)規(guī)模可能已經(jīng)超過20萬億元。
根據(jù)國家審計署上次審計結(jié)果，截至2010年底，我國地方政府債務(wù)是10.72萬億元，其中36個省市占比是31.6%。截至去年底，36個省市的債務(wù)總額是3.8萬億元。如果按上述占比換算，截至去年底全國地方債務(wù)總額是12.02萬億元。然而，包括銀監(jiān)會在內(nèi)的其他政府部門所估計的地方債務(wù)總額，卻比審計署審計結(jié)果要小。市場人士的估算是15萬億元到18萬億元。譬如惠譽估計12.98萬億元，摩根大通估計14萬億元，瑞銀估計16.5萬億元，華泰證券估計15.3萬億元。
公開資料顯示，今年6月10日，審計署公布了上海、天津、重慶等36個地方政府本級政府性債務(wù)的審計結(jié)果。36個地區(qū)2012年底債務(wù)余額共計3.85萬億元，比2010年增加4409.81億元，增長了12.94%。其中，一些省會城市償債率指標(biāo)偏高，2012年，有9個省會城市本級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，如果再加上政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達219.57%。部分地方由于土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額7746.97億元，而上述地區(qū)當(dāng)年以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)需償還本息2315.73億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。
以江蘇省為例，截至目前，江蘇省各級政府尚在存續(xù)期的城投債共有280只，債務(wù)總額為3253.5億元。在江蘇轄下的所有地級市中，南京、蘇州發(fā)行的城投債總額最高，均為456.5億元，并列地級市之首；蘇南地區(qū)的常州、無錫、鎮(zhèn)江分列其后，城投債總額分別為305億元、272億元、189億元。
據(jù)估計，如此像江蘇這樣擁有巨額地方債務(wù)的省份不在少數(shù)。
地方債務(wù)風(fēng)險總體可控
2009年以來，地方債問題一直是各方關(guān)注的焦點。到底地方政府債務(wù)可否會引發(fā)金融危機？審計署外交外事審計局局長馬曉方今年6月在人民網(wǎng)訪談時透露，我們必須看到當(dāng)前地方政府性債務(wù)管理中存在的問題和風(fēng)險隱患。
馬曉方認為，地方債務(wù)償還過度依賴土地收入，高速公路、政府還貸二級公路債務(wù)規(guī)模增長快、償債壓力大、借新還舊率高；一些地方通過信托、BT（建設(shè)-移交）和違規(guī)集資等方式變相融資問題突出，隱蔽性強、籌資成本高，蘊含新的風(fēng)險隱患；融資平臺公司退出管理不到位，部分融資平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量較差、償債能力不強；一些地方還存在違規(guī)擔(dān)保、違規(guī)融資、改變債務(wù)資金用途、債務(wù)資金閑置等問題。這些問題，必須引起高度重視，應(yīng)當(dāng)采取有效措施加強地方政府性債務(wù)管理。
中國農(nóng)業(yè)銀行首席經(jīng)濟學(xué)家向松祚接受記者采訪時表示，地方債務(wù)和融資平臺貸款的絕大多數(shù)抵押或質(zhì)押皆依賴政府掌控的土地財政收入。隨著房地產(chǎn)調(diào)控日益嚴厲，房地產(chǎn)價格持續(xù)上漲的勢頭終將結(jié)束。今年部分二三線城市已經(jīng)出現(xiàn)住房供大于求、房價大幅下降、土地流拍等房地產(chǎn)開始陷入低迷的苗頭。過度依賴土地財政的政府債務(wù)擔(dān)保將難以為繼，風(fēng)險必然逐漸顯現(xiàn)。依照目前發(fā)展趨勢看，越來越多的地方政府將面臨財政入不敷出、赤字持續(xù)擴大的困境。從債務(wù)余額、債務(wù)增速、債務(wù)結(jié)構(gòu)和償債能力等多方面動態(tài)綜合分析，我國地方政府債務(wù)的風(fēng)險比目前的靜態(tài)估算結(jié)果要高。
但是向松祚也表示，即使有超過三分之一的地方債務(wù)和融資平臺貸款出現(xiàn)違約、形成不良貸款，地方債務(wù)風(fēng)險總體還是在可控范圍之內(nèi)，造成“中國式的次貸危機”和“金融危機”的概率仍然很低。因為，即使按照最高估計，中國地方債務(wù)總額亦不到GDP的50%。最近國際貨幣基金組織發(fā)布報告稱，中國地方政府債務(wù)占GDP比例已接近50%，IMF使用的是寬口徑估算數(shù)據(jù)。有市場人士對地方債務(wù)的最高估計達到23萬億元，亦不到GDP的50%。從國際比較看，負債規(guī)模還沒有達到危險水平，盡管已經(jīng)非常接近。此外，地方政府債務(wù)總體償債能力還比較強，所以不用擔(dān)心出現(xiàn)所謂的“金融危機”。
治理地方債進入攻堅期
地方政府巨額存量盡管還未摸清，但化解債務(wù)卻是下一步努力方向，如何化解一直未有定論。此前，中國政府對地方債的治理，一般停留在增量層面，加大對各類融資渠道的整頓；而在面對存量債務(wù)壓力時，多采取貸款展期等方式，將償債期往后拖延。
今年7月，國務(wù)院發(fā)布金融“國十條”后，中國治理存量地方債的思路日漸清晰，要逐步推進信貸資產(chǎn)證券化常規(guī)化發(fā)展。自此之后，有關(guān)資產(chǎn)證券化、信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的消息頻傳。
有報道稱，一些債務(wù)壓力較大的地方政府已經(jīng)開始牽頭組建地方版金融資產(chǎn)管理公司（AMC）。此次地方政府牽頭組建地方版AMC，也是希望能借助AMC、資產(chǎn)證券化這些金融杠桿，減輕地方政府的負擔(dān)。
安邦咨詢研究團隊指出，中國監(jiān)管層放開對省級政府成立AMC的管制，是依循“誰家的孩子誰抱走”的思路，希望把不良資產(chǎn)處理的壓力分解到各個地方。今后存量地方債務(wù)的清理，涉及到的主要是地方性的金融機構(gòu)，比如城商行及農(nóng)商行等。
一種普遍的看法是，中國的地方債問題雖不致命，但的確是一件頭疼的事情。地方政府牽頭設(shè)立地方版AMC公司，標(biāo)志著中國治理地方債進入了攻堅期，將在化解存量債務(wù)方面作出努力。
“化解地方債務(wù)風(fēng)險，必須短期舉措和長期策略相結(jié)合，綜合治理。”向松祚提出，堅決遏制地方政府追求短期GDP增速的“政績沖動”，將發(fā)展戰(zhàn)略徹底轉(zhuǎn)向增長模式和發(fā)展方式轉(zhuǎn)換，防止地方政府以新型城鎮(zhèn)化為名，繼續(xù)大搞低效率和無效率的投資項目。
繼續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變，地方政府的事權(quán)和財權(quán)需要進一步明確劃分和匹配。明確中央和地方政府的財政權(quán)責(zé)劃分。推進多層次債券市場和金融市場發(fā)展，為地方政府自主發(fā)債、自擔(dān)風(fēng)險、拓寬地方政府公開透明融資渠道創(chuàng)造條件。此外，深化銀行和金融業(yè)改革，真正做到讓市場監(jiān)督銀行和金融企業(yè)的經(jīng)營活動，避免一些銀行和金融機構(gòu)不計成本和風(fēng)險給地方政府融資。還要探討相關(guān)法規(guī)和辦法，為可能出現(xiàn)的地方政府賴債違約和破產(chǎn)倒閉做準(zhǔn)備。
最后，應(yīng)盡快完善立法，將地方政府全部收支納入全預(yù)算管理，地方人大切實起到監(jiān)督政府“錢袋子”的神圣職責(zé)，減少和杜絕政府官員瞎決策、亂投資、個人一支筆、獨斷專行乃至貪污腐敗、官商勾結(jié)等各種怪象，確保人民的“血汗錢”真正用之于民。 （記者 常紅）