前 言
2024年8月20日，歐委會就針對中國乘用電動汽車反補貼調(diào)查(AS689)發(fā)布終裁披露，[1]擬對中國出口企業(yè)征收17%-36.3%的反補貼稅(特斯拉單獨稅率9%)。該案由歐委會主席馮德萊恩于2023年9月13日發(fā)表“盟情咨文”時高調(diào)宣布發(fā)起，旨在為歐盟電動汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展創(chuàng)造空間，并由歐委會于2023年10月4日罕見地依職權(quán)自主立案。國際社會高度關(guān)注，多個歐盟成員國、汽車行業(yè)組織和企業(yè)、智庫、學(xué)者紛紛表態(tài)，指出此次反補貼是以“公平貿(mào)易”之名行保護主義之實，促進歐盟電動汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展不應(yīng)懼怕競爭。
實際上，歐盟此舉的背后，是在新一輪應(yīng)對氣候變化和實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型的全球博弈中搶抓主導(dǎo)權(quán)。近年來，許多國家將“新三樣”(光伏產(chǎn)品、電動汽車和鋰電池)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先事項，歐盟是典型代表之一。歐盟在強烈譴責(zé)美國《通脹消減法》實施補貼的同時，也在加大對本土“新三樣”的補貼力度。尤其是在2019年歐委會發(fā)布《歐洲綠色新政》后，開始聚焦能源綠色轉(zhuǎn)型，大力推動“新三樣”等新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2020年，歐委會發(fā)布《歐洲產(chǎn)業(yè)新戰(zhàn)略》，明確指出將為產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型提供投資和融資支持。事實上，歐盟加速“新三樣”等新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的不單是為了實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，更是為了借機提升歐盟產(chǎn)業(yè)全球競爭力，謀求世界領(lǐng)先地位，并在此過程中實施了大量產(chǎn)業(yè)補貼政策。
本文從歷史發(fā)展角度對歐盟涉“新三樣”政策進行分析和梳理，以全面揭示歐盟相關(guān)措施全貌及其在綠色轉(zhuǎn)型名義下實施補貼政策的實質(zhì)。
一、歐洲經(jīng)濟一體化初期就已開始實施能源產(chǎn)業(yè)政策和戰(zhàn)略
(一)歐洲經(jīng)濟一體化始于產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)，尤其是能源產(chǎn)業(yè)。
1. 二十世紀五十年代成立兩大能源共同體是邁向歐洲一體化進程的第一步
歐盟是世界上實行能源產(chǎn)業(yè)政策最早的地區(qū)之一，歐洲經(jīng)濟一體化就誕生于各成員國產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)。早在1951年，六個歐洲國家(法國、德國、意大利、比利時、荷蘭、盧森堡)簽署《建立歐洲煤炭和鋼鐵共同體條約》，決定成立“歐洲煤鋼共同體”(ECSC)，共同管理成員國的煤炭和鋼鐵產(chǎn)業(yè)，實行共同政策，以協(xié)調(diào)各成員國的煤炭與鋼鐵生產(chǎn)、經(jīng)營、投資和貿(mào)易政策。
1957年，歐洲煤鋼共同體成員國簽署《建立歐洲原子能共同體條約》和《建立歐洲經(jīng)濟共同體條約》。其中前者旨在成立“歐洲原子能共同體”(Euratom)，協(xié)調(diào)各成員國在和平利用核能方面的計劃(包括核能技術(shù)研發(fā)、核原料與核燃料的穩(wěn)定供應(yīng)等)，以應(yīng)對傳統(tǒng)能源的普遍缺乏，促進歐洲核工業(yè)的形成和發(fā)展，實現(xiàn)歐洲能源獨立。后一條約旨在設(shè)立“歐洲經(jīng)濟共同體”(EEC)，以實行共同貿(mào)易政策，促進貨物、服務(wù)、人員和資本自由流動，實現(xiàn)歐洲一體化和經(jīng)濟增長。該條約第92條至第94條首次明確和系統(tǒng)地規(guī)定了涵蓋所有部門的國家援助制度(state aid)，成為歐洲后續(xù)條約項下國家援助制度的基礎(chǔ)。[2]
2. 二十世紀六十年代就開始實施能源進口共同政策
1965年，上述六國簽署《建立歐洲諸共同體統(tǒng)一理事會和委員會條約》，決定將前述三大共同體的理事會和委員會合并，分別建立統(tǒng)一的理事會和委員會，并對上述三大條約進行相應(yīng)修改，其中《建立歐洲經(jīng)濟共同體條約》中的國家援助制度并未進行修訂。
1974年，歐洲三大共同體統(tǒng)一理事會通過了《關(guān)于共同體能源政策1985年目標(biāo)的決議》，要求到1985年各成員國應(yīng)將進口能源減少到50%，以減少歐洲對外部能源的依賴，促進能源供應(yīng)多樣化。[3]
總體而言，歐洲在一體化初期就已實施能源產(chǎn)業(yè)共同政策，并開始注重能源獨立。這一時期，歐洲建立起了統(tǒng)一的國家援助制度基本框架，在對成員國實施國家援助進行監(jiān)督的同時，也允許提供與共同市場相容或視為相容的某些類型的國家援助。
(二)二十世紀八十年代就開始強調(diào)發(fā)展新能源和可再生能源。
1980年，歐洲三大共同體統(tǒng)一理事會發(fā)布《關(guān)于共同體1990年能源目標(biāo)與成員國政策協(xié)調(diào)決議》，要求進一步降低石油消費比例，增加可再生能源的消費比重。[4]該決議與上述1974年決議共同構(gòu)成歐洲共同能源政策的初步框架。
1986年，歐洲三大共同體統(tǒng)一理事會出臺《關(guān)于發(fā)展新能源和可再生能源的共同體目標(biāo)決議》，[5]明確鼓勵成員國開發(fā)新能源和可再生能源，提出了發(fā)展新能源和可再生能源的五項原則，形成歐洲共同新能源政策框架。
這一時期，歐洲能源共同政策開始關(guān)注新能源和可再生能源的開發(fā)和利用，以實現(xiàn)歐洲能源供應(yīng)多樣化，確保能源安全和充分獲得性。
二、歐盟成立后將新能源和可再生能源提升為戰(zhàn)略優(yōu)先事項
1992年，歐洲國家簽署《馬斯特里赫特條約》(又稱《歐洲聯(lián)盟條約》)，建立“歐洲聯(lián)盟”(EU)，歐洲經(jīng)濟一體化進入更高發(fā)展階段。該條約還將“歐洲經(jīng)濟共同體”(EEC)更名為“歐洲共同體”(EC)，將《建立歐洲經(jīng)濟共同體條約》更名為《建立歐洲共同體條約》并進行相應(yīng)修訂。
在《歐洲聯(lián)盟條約》中，提升產(chǎn)業(yè)競爭力成為歐盟政策協(xié)調(diào)的主要目標(biāo)之一。此外，《建立歐洲共同體條約》還新增第130條，明確要求共同體和各成員國為產(chǎn)業(yè)競爭力發(fā)展創(chuàng)造條件。
歐盟成立后，歐委會先后發(fā)布多個能源產(chǎn)業(yè)政策，并逐步提高對涵蓋“新三樣”的新能源產(chǎn)業(yè)的重視程度。
(一)將新能源和可再生能源作為歐盟政治優(yōu)先事項。
1995年，歐委會發(fā)布《歐洲能源政策》白皮書，確立了可競爭、能源安全和環(huán)境保護三大能源政策目標(biāo)，并要求大力支持可再生能源技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用。[6]
1997年，歐委會發(fā)布《未來能源：可再生能源——共同體戰(zhàn)略和行動計劃》白皮書，[7]提出了歐盟可再生能源政策，設(shè)立了可再生能源的消費與占比目標(biāo)，將發(fā)展可再生能源作為實現(xiàn)歐盟經(jīng)濟增長、就業(yè)和提高產(chǎn)業(yè)競爭力的重要舉措。
2000年，歐委會發(fā)布《歐洲能源供應(yīng)安全戰(zhàn)略》綠皮書，將發(fā)展新能源和可再生能源提升為歐盟的政治優(yōu)先事項，并強調(diào)利用財政工具支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性。[8]
總之，歐盟在這一時期提高了新能源和可再生能源的戰(zhàn)略地位，并將提供補貼作為支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要政策工具。
(二)正式確立能源戰(zhàn)略目標(biāo)并將發(fā)展新能源和可再生能源作為重點方向。
為應(yīng)對天然氣危機，歐委會于2006年發(fā)布《歐盟可持續(xù)、可競爭、安全的能源戰(zhàn)略》綠皮書，正式確立了歐盟整體能源戰(zhàn)略的可持續(xù)、可競爭和安全供應(yīng)三大目標(biāo)，要求各成員國大力開發(fā)可再生能源，鼓勵對清潔能源進行更多投資，并確保歐洲在能源方面的技術(shù)領(lǐng)先全球。[9]
2007年，歐盟成員國簽署《里斯本條約》，修改《歐洲聯(lián)盟條約》和《歐洲共同體條約》，并將《歐洲共同體條約》更名為《歐洲聯(lián)盟運行條約》。在國家援助方面，《歐盟運行條約》增加了第88條第4款，允許歐委會根據(jù)歐盟理事會的授權(quán)發(fā)布實施細則，對無需事前通報歐委會的國家援助類型和前提條件進行說明。《里斯本條約》還增設(shè)“能源”一節(jié)，首次將提升能源效率、節(jié)約能源以及推動新能源和可再生能源發(fā)展作為歐盟政策的重要目標(biāo)之一。[10]
2010年，歐委會發(fā)布《能源2020戰(zhàn)略》，指出歐洲的可再生能源領(lǐng)先地位正在受到威脅，因此有必要采取措施鞏固歐盟在能源技術(shù)市場的競爭力。[11]
2011年，歐委會提出《2050能源路線圖》，目的是在完成歐盟2020脫碳目標(biāo)的同時，確保能源供應(yīng)的安全性和可競爭性，并強調(diào)實現(xiàn)三大能源戰(zhàn)略目標(biāo)(可持續(xù)、可競爭和安全性)的前提條件是提高可再生能源份額。為此各成員國應(yīng)采取更加高效的鼓勵措施，尤其是應(yīng)加大公共資金和私人資金對可再生能源技術(shù)研發(fā)的支持力度。[12]
總之，歐盟在該階段首次將發(fā)展新能源和可再生能源寫入條約文件，并將其提升為歐盟能源戰(zhàn)略的重要目標(biāo)之一。
三、歐盟發(fā)布多項涉“新三樣”產(chǎn)業(yè)政策并實施全方位補貼
雖然《歐盟運行條約》第107條限制各成員國實施與歐盟市場相抵觸的國家援助，但也允許提供某些類型的國家援助。該條尤其授權(quán)歐盟理事會增設(shè)更多可以提供的國家援助類型，并且隨著歐盟發(fā)展需要(包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展)，歐盟理事會不斷擴大此類范圍。
歐盟向涉“新三樣”等新能源產(chǎn)業(yè)提供補貼的途徑主要有兩種：一是在歐盟層面，使用歐盟本身的預(yù)算資金，通過設(shè)立各類基金等方式，向新能源產(chǎn)業(yè)提供補貼；二是歐盟成員國利用本國的公共資金，向新能源產(chǎn)業(yè)提供國家援助。
根據(jù)歐盟在2023年7月向WTO通報的補貼信息，[13]其提供補貼的主要類型是結(jié)構(gòu)性補貼、農(nóng)業(yè)補貼和研發(fā)補貼。其中，歐盟層面實施的“地平線歐洲”主要是向包括“新三樣”在內(nèi)的技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新活動提供補貼，目的是提高歐盟相關(guān)產(chǎn)業(yè)的全球競爭力。根據(jù)該通報，歐盟在2021-2022年提供的此類補貼達到約2273.5萬歐元。
近年來，歐盟不斷增加對包括“新三樣”在內(nèi)的綠色產(chǎn)業(yè)或有助于綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)行業(yè)的資金支持力度，尤其是重點關(guān)注綠色能源轉(zhuǎn)型和凈零技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域，并將提升全球產(chǎn)業(yè)競爭力作為重要目標(biāo)之一。
(一)通過綠色新政、產(chǎn)業(yè)新戰(zhàn)略等措施提升“新三樣”產(chǎn)業(yè)支持力度。
1. 將發(fā)展“新三樣”等新能源產(chǎn)業(yè)列為歐盟能源政策核心優(yōu)先事項
2014年，歐委會發(fā)布《2030年氣候與能源政策框架》，建議盡快確立2030年能源目標(biāo)與政策框架。該文件強調(diào)應(yīng)確保歐盟能源供應(yīng)安全，減少進口能源依賴，促進能源供應(yīng)鏈規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化，并要求到2030年可再生能源的消費份額至少占27%，因此各成員國應(yīng)加大對可再生能源行業(yè)的研發(fā)、創(chuàng)新和大規(guī)模部署方面的投資。[14]
2015年，歐委會發(fā)布《歐洲能源聯(lián)盟戰(zhàn)略》，決定建立“歐洲能源聯(lián)盟”，重點關(guān)注能源安全、內(nèi)部能源市場、能源效率、經(jīng)濟脫碳、研發(fā)和競爭力這五大領(lǐng)域，并將發(fā)展“新三樣”等新能源產(chǎn)業(yè)列為核心優(yōu)先事項，要求歐盟保持研發(fā)技術(shù)的世界領(lǐng)先地位，發(fā)展更為可持續(xù)的交通系統(tǒng)。[15]
2018年，歐洲議會和歐盟理事會修訂《可再生能源指令》，要求到2030年可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的占比應(yīng)至少達到32%，資金支持應(yīng)重點用于降低可再生能源項目成本。[16]
同年，歐委會發(fā)布《關(guān)于歐洲繁榮、現(xiàn)代化、可競爭和氣候中性經(jīng)濟的長期戰(zhàn)略愿景》，提出到2050年應(yīng)實現(xiàn)溫室氣體凈零排放的“氣候中和”目標(biāo)，打造“繁榮、現(xiàn)代化、可競爭和氣候中性”的經(jīng)濟發(fā)展方向，并將可再生能源轉(zhuǎn)型和促進清潔、安全和互聯(lián)互通的出行作為實現(xiàn)該目標(biāo)的戰(zhàn)略途徑和優(yōu)先事項。值得注意的是，該項戰(zhàn)略愿景將歐盟產(chǎn)業(yè)競爭力作為減少溫室氣體排放的關(guān)鍵推動因素，強調(diào)應(yīng)減少歐盟產(chǎn)業(yè)對其他國家關(guān)鍵原材料的依賴。[17]
2. 出臺《歐洲綠色新政》和《歐洲產(chǎn)業(yè)新戰(zhàn)略》助推“新三樣”產(chǎn)業(yè)政策
2019年，歐委會發(fā)布《歐洲綠色新政》，將綠色轉(zhuǎn)型作為經(jīng)濟復(fù)蘇、提升經(jīng)濟增長韌性和可持續(xù)性的助推器，尤其強調(diào)能源綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵作用，提出到2030年溫室氣體凈排放量至少應(yīng)相比1990年減少55%、到2050年應(yīng)使歐洲成為全球首個“碳中和”地區(qū)的兩大目標(biāo)。
歐盟設(shè)計了實現(xiàn)上述目標(biāo)的詳細路線圖和政策框架，將發(fā)展重點聚焦在涵蓋“新三樣”在內(nèi)的新能源產(chǎn)業(yè)等方面，政策措施覆蓋工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、能源等幾乎所有經(jīng)濟領(lǐng)域，以加快實現(xiàn)提升“新三樣”等新能源產(chǎn)業(yè)競爭力的戰(zhàn)略。在能源領(lǐng)域，《歐洲綠色新政》重點關(guān)注清潔能源轉(zhuǎn)型的三個關(guān)鍵原則：一是確保安全和負擔(dān)得起的歐盟能源供應(yīng)；二是開發(fā)完全集成、互聯(lián)互通和數(shù)字化的歐盟能源市場；三是優(yōu)先考慮能源效率，提高建筑物的能源績效，發(fā)展可再生能源電力產(chǎn)業(yè)。歐委會還要求各成員國建立更加完善的互聯(lián)互通能源系統(tǒng)和綜合電網(wǎng)，以支持可再生能源發(fā)展。并要求各成員國在全球?qū)用嫱茝V歐盟的能源標(biāo)準和技術(shù)，以確保歐盟新能源產(chǎn)業(yè)的全球領(lǐng)先地位和競爭力。[18]
2020年3月，歐委會發(fā)布《歐洲產(chǎn)業(yè)新戰(zhàn)略》，確立了三個戰(zhàn)略和政策目標(biāo)：一是打造具有全球競爭力和世界領(lǐng)先的歐盟產(chǎn)業(yè)；二是實現(xiàn)“氣候中和”；三是塑造歐盟的數(shù)字未來。2021年5月的更新版強調(diào)應(yīng)提高歐盟在健康、綠色和數(shù)字政策等關(guān)鍵領(lǐng)域的韌性。[19]為此，歐委會要求各成員國以改革能源密集型產(chǎn)業(yè)為首要任務(wù)，從價值鏈的各個環(huán)節(jié)協(xié)同推進歐盟產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。歐委會還要求各成員國合理調(diào)動私人資金和公共資金，為綠色轉(zhuǎn)型提供投資和融資支持。歐委會還建議修訂歐盟國家援助條款，以支持重點領(lǐng)域發(fā)展，包括更好地利用歐盟層面的“歐洲共同利益重要項目”(IPCEI)提供的資金，促進相關(guān)領(lǐng)域投資。
2022年，烏克蘭危機爆發(fā)，全球能源市場再度出現(xiàn)嚴重失衡。為此，歐委會提出“REPowerEU”計劃，將節(jié)約能源、生產(chǎn)清潔能源、能源供應(yīng)多樣化列為三大支柱，以加速擺脫歐洲對化石燃料的依賴。同年，歐委會將2030年可再生能源占比目標(biāo)提高到45%，并采取相關(guān)措施以加快可再生能源許可程序。[20]
3. 將光伏產(chǎn)品和鋰電池作為戰(zhàn)略性凈零技術(shù)提供補貼支持
2023年，為進一步落實《歐洲綠色新政》，歐委會發(fā)布《綠色新政產(chǎn)業(yè)計劃》，以提升歐盟綠色產(chǎn)業(yè)的競爭力和韌性，使歐盟及其主要成員國能夠?qū)崿F(xiàn)和保持“新三樣”等新能源產(chǎn)業(yè)的全球領(lǐng)先地位。[21]
2024年，作為《綠色新政產(chǎn)業(yè)計劃》重要組成部分的歐盟《凈零工業(yè)法》和《關(guān)鍵原材料法》生效。
《凈零工業(yè)法》旨在促進清潔技術(shù)制造業(yè)發(fā)展。[22]該法一是列明了涵蓋光伏產(chǎn)品和鋰電池在內(nèi)的“戰(zhàn)略性”凈零技術(shù)清單；二是對有助于實現(xiàn)歐盟2030年能源和氣候目標(biāo)的技術(shù)，要求年部署率至少應(yīng)達到40%；三是要求各成員國設(shè)立“凈零戰(zhàn)略項目”(NZSPs)，以促進二氧化碳減排，提升競爭力和供應(yīng)安全；四是提出了可用于支持《凈零工業(yè)法》實施的政策工具包，包括加快許可程序和相關(guān)行政程序以及協(xié)調(diào)私人投資、補貼和公共采購的程序。
《關(guān)鍵原材料法》旨在確保歐洲獲得安全和可持續(xù)的關(guān)鍵原材料供應(yīng)，使歐盟能夠?qū)崿F(xiàn)2030年氣候和數(shù)字目標(biāo)。該法更新了歐盟關(guān)鍵原材料清單，列出了戰(zhàn)略性原材料，其中包括鋰-電池級、用于電動汽車生產(chǎn)的永磁鐵。此外還建立了資金支持協(xié)調(diào)機制，以促進“新三樣”等領(lǐng)域的關(guān)鍵原材料充分供應(yīng)。
(二)建立電池產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟并出臺電池戰(zhàn)略行動計劃支持鋰電池和電動汽車發(fā)展。
1. 提供補貼支持電動化交通
2018年，歐委會發(fā)布《歐洲的可持續(xù)交通：安全、互聯(lián)互通和清潔》，提出相關(guān)舉措。在能源稅方面，雖然歐盟立法規(guī)定了應(yīng)繳納的能源稅，但該稅率是最低稅率要求，各成員國可以提高部分能源產(chǎn)品的稅率以支持“電動化出行”(electro-mobility，包括使用電動汽車、電動摩托車、電動公交車等工具)。
歐盟還通過“連接歐洲基金”(CEF)，資助跨歐洲運輸網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，以打造清潔、安全、數(shù)字化和互聯(lián)互通的歐洲交通系統(tǒng)。歐委會強調(diào)，電池生產(chǎn)和開發(fā)是歐盟清潔能源轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略要務(wù)，也是歐洲汽車產(chǎn)業(yè)競爭力的關(guān)鍵組成部分，因此應(yīng)在歐洲建立可競爭和可持續(xù)的電池制造產(chǎn)業(yè)。
2. 建立歐洲電池聯(lián)盟并制定電池戰(zhàn)略
2017年，歐委會與利害關(guān)系方、部分成員國和歐洲投資銀行共同建立“歐洲電池聯(lián)盟”，作為電池行業(yè)發(fā)展的重要合作平臺，目的是匯集歐盟具有的優(yōu)勢，支持價值鏈上各參與者之間的合作，打造競爭力和規(guī)模經(jīng)濟。[23]
2018年，歐委會發(fā)布《電池戰(zhàn)略行動計劃》，意圖打造覆蓋原材料獲取和回收、電池單元和電池組的設(shè)計與制造、電動汽車制造、電池回收利用等多個環(huán)節(jié)在內(nèi)的電池產(chǎn)業(yè)完整價值鏈。該項行動計劃不僅旨在應(yīng)對氣候變化，還致力于增強歐盟電池產(chǎn)業(yè)的全球競爭力。[24]為此，該計劃涵蓋了六大戰(zhàn)略行動領(lǐng)域：一是確保原材料可持續(xù)供應(yīng)；二是支持大規(guī)模電池單元制造，并打造完整價值鏈；三是通過加強研發(fā)和創(chuàng)新，強化歐盟產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先地位；四是培訓(xùn)電池價值鏈各環(huán)節(jié)的高水平勞動力；五是盡可能降低電池價值鏈對環(huán)境的影響(例如鼓勵在生產(chǎn)過程中盡可能使用可再生能源等)；六是確保電池行動計劃與歐盟其他戰(zhàn)略和監(jiān)管框架的一致性和協(xié)調(diào)性。
總之，為了加速電池和電動汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，歐盟通過建立合作平臺以及設(shè)立復(fù)蘇和韌性基金、凝聚力基金、“投資歐盟”基金、創(chuàng)新基金、“地平線歐洲”等名目繁多的基金和資助計劃，推動歐洲電池和電動汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持電池和電動汽車產(chǎn)業(yè)的制造、部署與研發(fā)活動。
(三)實施太陽能戰(zhàn)略并啟動太陽能光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建設(shè)。
1. 制定太陽能戰(zhàn)略
2022年，歐委會發(fā)布《歐盟太陽能戰(zhàn)略》，設(shè)立到2025年太陽能光伏發(fā)電超過320吉瓦特(GW)、到2030年發(fā)電近600吉瓦特的光伏專項目標(biāo)。[25]該戰(zhàn)略不僅將太陽能作為促進歐盟向清潔能源和凈零排放轉(zhuǎn)型的基石，還將其作為提升歐盟產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先地位的重要途徑。
在該戰(zhàn)略中，歐委會提出四項舉措以實現(xiàn)太陽能愿景：一是通過實施“太陽能屋頂計劃”，促進快速和大規(guī)模的太陽能光伏部署；二是簡化歐委會國家援助審查等方面的許可程序；三是采取措施提升勞動力技能，確保太陽能生產(chǎn)和部署能夠獲得充足的熟練勞動力；四是建立太陽能光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。
2. 通過光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟推動光伏制造、部署和研發(fā)
歐洲太陽能光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟會員廣泛，允許在太陽能光伏領(lǐng)域開展相關(guān)活動的所有公共實體和私人實體參加，包括公司、協(xié)會、研發(fā)和技術(shù)組織、投資者、社會合作伙伴、民間社會組織以及歐盟成員國代表、地區(qū)和公共當(dāng)局。該聯(lián)盟主要有以下任務(wù)：一是對擴大太陽能光伏制造業(yè)規(guī)模存在的障礙進行分析，并提出建議；二是促進融資，推動太陽能光伏制造業(yè)等方面的商業(yè)化發(fā)展；三是提供研發(fā)和實施方面的合作機制；四是支持太陽能光伏研發(fā)和創(chuàng)新；五是為光伏制造業(yè)培養(yǎng)熟練勞動力等。
2024年，歐委會、部分成員國和光伏價值鏈的公司代表簽署《歐洲太陽能憲章》，承諾將通過可再生能源拍賣、光伏產(chǎn)品公共采購、部署創(chuàng)新形式的太陽能、為光伏產(chǎn)品的生產(chǎn)設(shè)施和投資創(chuàng)造有利條件等方式提高歐洲光伏產(chǎn)品供應(yīng)鏈韌性，將通過利用所有資金渠道(包括國家援助)支持太陽能供應(yīng)鏈。歐委會計劃將進一步通過復(fù)蘇和韌性基金、創(chuàng)新基金、“地平線計劃”和現(xiàn)代化基金為光伏制造項目提供資金資助，并將與歐洲投資銀行合作，加強對太陽能價值鏈投資的支持。
總之，為了加速光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，歐盟通過建立合作平臺以及設(shè)立復(fù)蘇和韌性基金、凝聚力基金、“投資歐盟”基金、創(chuàng)新基金、“地平線歐洲”等名目繁多的基金和資助計劃，補貼光伏產(chǎn)業(yè)，支持光伏技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新。
四、結(jié)語：歐盟雙管齊下 - 對內(nèi)大量補貼、對外歧視性反補貼
(一)對內(nèi)：實施花樣繁多的“新三樣”補貼。
歐盟早在2006年出臺的首個能源整體戰(zhàn)略中，就已經(jīng)強調(diào)促進“新三樣”等新能源發(fā)展的重要性。近年來實施的《歐洲綠色新政》《歐洲產(chǎn)業(yè)新戰(zhàn)略》《綠色新政產(chǎn)業(yè)計劃》更是將推動產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型作為七大實施路徑之一，聚焦新能源發(fā)展，助推歐盟涉“新三樣”產(chǎn)業(yè)政策成為提升全球競爭力和謀求世界領(lǐng)先地位的核心舉措，并通過至少十一大類支持性基金等措施全方位實施補貼。
例如，“復(fù)蘇和韌性基金”是“下一代歐盟”計劃的核心，適用范圍涉及綠色轉(zhuǎn)型等六大政策支柱，主要為歐盟成員國從2020年2月至2026年12月31日實施的相關(guān)舉措提供資金，預(yù)算總額為7230億歐元，其中3380億歐元以直接贈款形式向成員國提供，3850億歐元以貸款形式提供。成員國必須制定國家復(fù)蘇和韌性計劃，并應(yīng)至少將37%的資金用于實現(xiàn)氣候目標(biāo)。截至2024年4月，約有879億歐元用于支持零排放或低排放車輛等可持續(xù)交通項目，占“復(fù)蘇和韌性基金”綠色支出的25.7%。[26]
“連接歐洲基金”(CEF)是歐盟為實現(xiàn)《歐洲綠色新政》的目標(biāo)和戰(zhàn)略事項設(shè)立的重要融資工具，目的是支持歐盟成員國在交通、能源和數(shù)字服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展高性能、可持續(xù)和高效互聯(lián)的跨歐洲網(wǎng)絡(luò)。該基金主要以贈款、采購和金融工具方式提供補貼。在能源領(lǐng)域主要用于資助歐盟清潔能源過渡和能源聯(lián)盟建設(shè)，重點支持能源基礎(chǔ)設(shè)施、跨境可再生能源項目、網(wǎng)絡(luò)互操作性建設(shè)和內(nèi)部能源市場整合。2021-2027年，歐盟將提供59.4億歐元此類支持性資金。[27]
“地平線歐洲”計劃旨在促進研發(fā)和創(chuàng)新，主要資助三個支柱領(lǐng)域：“卓越科學(xué)”“全球挑戰(zhàn)和歐洲產(chǎn)業(yè)競爭力”和“創(chuàng)新歐洲”。“卓越科學(xué)”項目旨在提高歐盟科技全球競爭力，“全球挑戰(zhàn)和歐洲產(chǎn)業(yè)競爭力”項目旨在向“氣候、能源和交通”等領(lǐng)域的研發(fā)和創(chuàng)新活動提供資金支持，“創(chuàng)新歐洲”項目則意在使歐洲市場創(chuàng)新居于全球領(lǐng)先地位。[28]“地平線歐洲”計劃的主要支持形式是直接贈款。根據(jù)2023年向世貿(mào)組織的補貼通報，歐盟在2021-2022年提供的此類補貼約為2273.5萬歐元。
(二)對外：歧視性反補貼。
歐盟在大力發(fā)展和補貼自身“新三樣”產(chǎn)業(yè)的同時，卻對他國“新三樣”產(chǎn)品采取歧視性限制措施，其真實用意值得深思！
在歐盟對華電動汽車反補貼調(diào)查中，中國針對歐委會主動依職權(quán)發(fā)起調(diào)查目的的正當(dāng)性提出異議，認為此舉主要出于政治目的，是保護主義行為。近年來，歐盟本身已提供數(shù)十億歐元補貼打造電動汽車供應(yīng)鏈，未來還將繼續(xù)全面補貼本土電動汽車行業(yè)。[29]
在8月20日歐委會進行對華電動汽車反補貼調(diào)查終裁披露后，中國商務(wù)部新聞發(fā)言人再次指出，歐方對華電動汽車反補貼調(diào)查預(yù)設(shè)結(jié)論，在調(diào)查各環(huán)節(jié)的做法均違背其承諾的“客觀、公正、非歧視、透明”原則，不符合世貿(mào)組織規(guī)則，是以“公平競爭”為名行“不公平競爭”之實。終裁披露并未充分吸納中方意見，仍堅持錯誤做法，裁出高額稅率，并利用抽樣區(qū)別對待中國不同類型企業(yè)，扭曲調(diào)查結(jié)果。該終裁披露是基于歐方單方認定的“事實”，而非雙方共同認可的事實。[30]
德國汽車工業(yè)協(xié)會指出，為了在2035年實現(xiàn)零排放目標(biāo)，歐盟市場必須有足夠的電動汽車供應(yīng)。而中國電動汽車在歐盟市場的消費價格上漲，很可能使該目標(biāo)的實現(xiàn)更加困難。歐委會應(yīng)當(dāng)充分考慮中國對歐洲工業(yè)和汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型(特別是向碳中和轉(zhuǎn)型)的重要作用。許多歐洲公司還強調(diào)，對華加征反補貼稅將對歐盟中低收入的消費者購買負擔(dān)得起的電動汽車帶來經(jīng)濟負擔(dān)，并將最終危及歐盟氣候變化應(yīng)對行動。[31]
2024年8月9日，中國在世貿(mào)組織爭端解決機構(gòu)向歐盟提出磋商請求(WT/DS626案)，[32]指控歐盟對華電動汽車發(fā)起反補貼調(diào)查的決定、調(diào)查中的磋商、調(diào)查的進行、對補貼以及損害和實質(zhì)損害威脅與因果關(guān)系的初步裁決、臨時反補貼措施涉嫌違反《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第6條以及《補貼與反補貼措施協(xié)定》第1條和第2條、第10條至第17條、第19條、第22條和第32條的相關(guān)規(guī)定，在調(diào)查程序和實體問題裁決的多個方面均存在違規(guī)，損害或剝奪了中國在上述協(xié)定項下本應(yīng)獲得的利益。
(三)總體結(jié)論：歐盟為打造全球領(lǐng)先地位大量實施“新三樣”補貼
產(chǎn)業(yè)政策始終貫穿于歐洲經(jīng)濟一體化的整個發(fā)展進程，能源則是其產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)和共同政策的起點。目前，歐盟以《歐洲綠色新政》《歐盟產(chǎn)業(yè)新戰(zhàn)略》《綠色新政產(chǎn)業(yè)計劃》等文件為引領(lǐng)，建立起了體系化和全方位的涉“新三樣”產(chǎn)業(yè)政策和協(xié)調(diào)戰(zhàn)略，通過名目繁多的補貼，支持提升歐盟“新三樣”產(chǎn)業(yè)競爭力。歐盟在多份官方文件中一再強調(diào)，打造歐洲相關(guān)產(chǎn)業(yè)的全球領(lǐng)先地位至關(guān)重要。
盡管表面上看，歐盟通過立法監(jiān)督和限制各成員國實施扭曲市場的國家援助，但是設(shè)置了多種例外，并以促進綠色發(fā)展和轉(zhuǎn)型為借口，不斷擴大例外事項范圍，為歐盟及其各成員國補貼“新三樣”留下了充分空間和靈活性。
例如1957年簽署的《建立歐洲經(jīng)濟共同體條約》就已允許成員國為實施“歐洲共同利益重要項目”提供國家援助，并成為《歐盟運行條約》國家援助例外的重要組成部分。目前，該項目主要致力于促進歐洲工業(yè)和經(jīng)濟增長、就業(yè)、綠色和數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及提升產(chǎn)業(yè)競爭力，其中包括“新三樣”領(lǐng)域。
根據(jù)歐委會發(fā)布的數(shù)據(jù)，2018年至2024年8月，歐委會在“歐洲共同利益重要項目”計劃下，對電池、氫能、微電子、通訊技術(shù)、新一代云基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)共批準了累計高達362億歐元的國家援助(共320個項目)，其中電池產(chǎn)業(yè)獲批68個項目(約占21%)，補貼總金額達61億歐元(約占17%)。[33]這充分說明，為了打造新興產(chǎn)業(yè)全球競爭力和世界領(lǐng)先地位，歐盟正在不遺余力地實施“新三樣”產(chǎn)業(yè)支持政策。
作者｜史曉麗 崔蕓菲 中國政法大學(xué)國際法學(xué)院
參考文獻
[1]歐委會對華電動汽車反補貼終裁披露：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_4301.
[2]參見《聯(lián)合國條約年鑒》第298卷第51頁和第52頁。
[3]Council of the European Communities, Council Resolution of 17 December 1974 concerning Community energy policy objectives for 1985, 09/07/1975, p.2-4.
[4]Council of the European Communities, Council Resolution of 9 June 1980 concerning Community Energy Policy Objectives for 1990 and Convergence of Policies of the Member States, OJ C 149, 18.6.1980, p. 1-2.
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[6]European Commission, White Paper: an Energy Policy for the European Union, COM(95)682 final, 13/12/1995.
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[9]European Commission, Green Paper: A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy, 8/3/2006, COM(2006) 105 final.
[10]Treaty of Lisbon, Official Journal of the European Union, 2007/C 306/01.
[11]European Commission, Energy 2020 A Strategy for Competitive, Sustainable and Secure Energy, COM/2010/0639 final, 10/11/2010.
[12]European Commission, Energy Roadmap 2050, 15/12/2011.
[13]New and Full Notification Pursuant to Article XVI:1 of the GATT 1994 and Article 25 of the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, European Union, 25 July 2023.
[14]European Commission, A Policy Framework for Climate and Energy in the Period from 2020 to 2030, COM(2014) 15 final/2, 28/1/2014.
[15]European Commission, A Framework Strategy for a Resilient Energy Union with a Forward-Looking Climate Change Policy, 25/2/2015.
[16]European Parliament and of the Council of European Union, Directive (EU) 2018/2001 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 on the promotion of the use of energy from renewable sources, OJ L 328, 21.12.2018, p. 82–209.
[17]European Commission, A Clean Planet for all - A European Strategic Long-term Vision for A Prosperous, Modern, Competitive and Climate Neutral Economy, 28/11/2018, COM (2018) 773.
[18]European Commission, The European Green Deal, 11/12/2018, COM(2019) 640 final.
[19]European Commission, Updating the 2020 New Industrial Strategy: Building a Stronger Single Market for Europe’s Recovery, 5/5/2021, COM(2021) 350 final.
[20]European Commission, Proposal for amending Directive (EU) 2018/2001 on the promotion of the Use of energy from renewable sources, 18/5/2022, COM(2022) 222 final.
[21]European Commission, A Green Deal Industrial Plan for the Net-Zero Age, 1/2/2023, COM(2023) 62 final.
[22]European Commission, Net Zero Industry Act, 16/3/2023, COM(2023) 161 final.
[23]European Commission, European Battery Alliance.
[24]European Commission, ANNEX 2–Strategic Action Plan on Batteries.
[25]European Commission, EU Solar Energy Strategy, 18/5/2022.
[26]歐委會：復(fù)蘇和恢復(fù)基金記分牌—可持續(xù)交通專題分析，2024年4月。
[27]European Parliament and of the Council of European Union, establishing the Connecting Europe Facility and repealing Regulations (EU) No 1316/2013 and (EU) No 283/2014.
[28]New and Full Notification Pursuant to Article XVI:1 of the GATT 1994 and Article 25 of the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, European Union, 25 July 2023.
[29]商務(wù)部新聞發(fā)言人就歐盟對華電動汽車反補貼調(diào)查終裁披露答記者問：https://www.mofcom.gov.cn/xwfb/xwfyrth/art/2024/art_0d8d113e1e414bcabfaa3f29636c49a3.html.
[30]歐盟對華電動汽車反補貼初裁：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:L_202401866.
[31]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:L_202401866.
[32]中國在世貿(mào)組織爭端解決機構(gòu)向歐盟提出磋商請求(WT/DS626案)：https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds626_e.htm.
[33]https://competition-policy.ec.europa.eu/state-aid/ipcei/approved-ipceis_en.