關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院
第五十一批指導(dǎo)性案例的通知
各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院：
經(jīng)2024年1月19日最高人民檢察院第十四屆檢察委員會(huì)第二十二次會(huì)議決定，現(xiàn)將李某訴湖北省某市人力資源和社會(huì)保障局、某市人民政府工傷保險(xiǎn)資格認(rèn)定及行政復(fù)議訴訟監(jiān)督案等四件案例(檢例第205—208號(hào))作為第五十一批指導(dǎo)性案例(生效行政裁判監(jiān)督主題)發(fā)布，供參照適用。
最高人民檢察院
2024年4月2日
李某訴湖北省某市
人力資源和社會(huì)保障局
某市人民政府工傷保險(xiǎn)資格認(rèn)定
及行政復(fù)議訴訟監(jiān)督案
(檢例205號(hào))
【關(guān)鍵詞】
生效行政裁判監(jiān)督 工傷認(rèn)定 舉證責(zé)任 行政抗訴 跟進(jìn)監(jiān)督
【要旨】
社會(huì)保險(xiǎn)行政部門以勞動(dòng)者上下班途中遭受的交通事故傷害“不能認(rèn)定非本人主要責(zé)任”為由，不予認(rèn)定工傷的，應(yīng)當(dāng)事實(shí)清楚、依據(jù)充分。在交通管理部門無法認(rèn)定事故責(zé)任的情況下，事故非本人主要責(zé)任的舉證責(zé)任不應(yīng)由勞動(dòng)者承擔(dān)。生效行政裁判錯(cuò)誤分配舉證責(zé)任的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督。人民檢察院對(duì)于行政抗訴案件經(jīng)人民法院審理作出的判決、裁定仍然存在明顯錯(cuò)誤、符合抗訴條件的，可以依職權(quán)跟進(jìn)監(jiān)督。
【基本案情】
李某系湖北省某市某區(qū)某櫥柜經(jīng)營部(以下簡稱經(jīng)營部)聘用的設(shè)計(jì)師。2014年7月5日下班時(shí)間前后，單位領(lǐng)導(dǎo)指派李某駕駛單位車輛送櫥柜材料至客戶家中。李某送完材料后駕車回家的途中，于20時(shí)左右在高新大道古米山加油站附近撞上道路中心花壇受傷。2014年10月20日，李某向某市人力資源和社會(huì)保障局(以下簡稱市人社局)申請(qǐng)認(rèn)定工傷。市人社局以李某需提交相關(guān)部門出具的事故責(zé)任認(rèn)定書為由，暫予中止工傷認(rèn)定。處理案涉事故的交通大隊(duì)稱，李某所發(fā)生事故為單方事故，無法提供事故責(zé)任認(rèn)定書，只能提供《交通事故證明》。李某撤回工傷認(rèn)定申請(qǐng)。2015年3月，李某以經(jīng)營部應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任為由，向法院提起民事訴訟。某市中級(jí)人民法院終審認(rèn)為李某與經(jīng)營部存在勞動(dòng)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)走工傷認(rèn)定程序予以救濟(jì)。2017年，李某再次向市人社局申請(qǐng)認(rèn)定工傷。2017年6月20日，市人社局以李某受傷情形不能認(rèn)定為在下班途中受到非本人主要責(zé)任的交通事故傷害為由，作出《不予認(rèn)定工傷決定書》。李某提起行政復(fù)議，某市政府作出《行政復(fù)議決定書》，認(rèn)定市人社局的決定實(shí)體內(nèi)容正確。2018年1月，李某提起行政訴訟，訴請(qǐng)法院撤銷《不予認(rèn)定工傷決定書》和《行政復(fù)議決定書》，判定其所受傷害屬于工傷。
2018年3月28日，某市某區(qū)人民法院作出一審判決。該院認(rèn)為，李某系完成領(lǐng)導(dǎo)交辦的送貨工作后，駕駛車輛返回家的途中發(fā)生交通事故，但未能證實(shí)該事故系李某非本人主要責(zé)任造成，市人社局作出不予認(rèn)定工傷的決定并無不當(dāng)。判決駁回李某要求認(rèn)定工傷的訴訟請(qǐng)求。
李某不服提起上訴，某市中級(jí)人民法院于2018年6月15日作出二審判決，以相同理由駁回上訴。李某向湖北省高級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彛笔「呒?jí)人民法院于2018年9月11日作出行政裁定，駁回再審申請(qǐng)。
【檢察機(jī)關(guān)履職過程】
案件來源。李某向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，湖北省某市人民檢察院依法受理并審查后，提請(qǐng)湖北省人民檢察院抗訴。
監(jiān)督意見。湖北省人民檢察院審查認(rèn)為，李某受傷符合《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第五項(xiàng)規(guī)定情形，屬于因工外出期間，因工作原因受到傷害，應(yīng)認(rèn)定為工傷。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問題的規(guī)定》第五條第二款，無證據(jù)表明李某外出從事的是違法或個(gè)人目的行為，其受經(jīng)營部負(fù)責(zé)人指派外出給客戶送材料期間所受事故傷害應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。本案“非本人主要責(zé)任”的舉證責(zé)任不應(yīng)由李某承擔(dān)。2019年12月26日，湖北省人民檢察院向湖北省高級(jí)人民法院提出抗訴。
判決結(jié)果。湖北省高級(jí)人民法院于2020年8月28日作出行政判決，該院再審認(rèn)為：李某系交通事故的當(dāng)事人，有權(quán)要求交通管理部門對(duì)事故性質(zhì)和責(zé)任作出認(rèn)定，故本案在認(rèn)定李某“下班途中受傷”的事實(shí)后，應(yīng)當(dāng)由其舉證案涉交通事故非本人主要責(zé)任造成。鑒于李某未對(duì)此進(jìn)行舉證，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律后果。判決維持原審判決。
跟進(jìn)監(jiān)督。湖北省人民檢察院認(rèn)為，湖北省高級(jí)人民法院行政判決適用法律錯(cuò)誤，根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》(試行)第三十六條、《中華人民共和國行政訴訟法》第九十三條第二款、第九十一條第四項(xiàng)的規(guī)定，決定跟進(jìn)監(jiān)督。2020年12月9日，湖北省人民檢察院向最高人民檢察院提請(qǐng)抗訴。
最高人民檢察院在全面審查卷宗的基礎(chǔ)上，委托湖北省人民檢察院補(bǔ)充調(diào)查，走訪公安交通大隊(duì)，與處理事故民警溝通交流等，并詢問經(jīng)營部用工者謝某。最高人民檢察院辦案人員當(dāng)面聽取李某意見，現(xiàn)場(chǎng)查看路況和環(huán)境。2021年6月8日，最高人民檢察院向最高人民法院提出抗訴�？乖V認(rèn)為：再審法院認(rèn)定李某系下班途中受傷，案涉交通事故非本人主要責(zé)任的舉證責(zé)任由李某承擔(dān)，不符合法律規(guī)定。其一，李某已承擔(dān)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的證明責(zé)任。市人社局不予認(rèn)定李某構(gòu)成工傷，應(yīng)當(dāng)提供李某符合不予認(rèn)定工傷的依據(jù)。再審法院認(rèn)定案涉交通事故非本人主要責(zé)任的舉證責(zé)任由李某承擔(dān)，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的關(guān)于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任的法律原則。其二，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第五條、第十七條、第十九條的規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門負(fù)有認(rèn)定工傷的行政職權(quán)以及對(duì)相關(guān)事實(shí)調(diào)查核實(shí)的職責(zé)。本案中，市人社局未盡到對(duì)相關(guān)事實(shí)調(diào)查核實(shí)的職責(zé)，依據(jù)公安交管部門事故證明，認(rèn)定李某受傷害為單方事故，從而以不能認(rèn)定為非本人主要責(zé)任，作出不予認(rèn)定工傷決定，該認(rèn)定缺乏事實(shí)依據(jù)。其三，李某發(fā)生交通事故受傷與外出工作具有高度關(guān)聯(lián)性。李某因完成單位領(lǐng)導(dǎo)指派的工作任務(wù)造成工作時(shí)間和路線的改變，相比于一般正常工作時(shí)間給其帶來更多不確定的風(fēng)險(xiǎn)，而且沒有證據(jù)顯示李某返程回家途中存在從事與工作完全無關(guān)的個(gè)人活動(dòng)，此種風(fēng)險(xiǎn)與外出工作具有相當(dāng)程度的因果關(guān)系，風(fēng)險(xiǎn)的后果讓李某承擔(dān)有違公平合理原則。
監(jiān)督結(jié)果。2022年4月19日，最高人民法院采納最高人民檢察院的抗訴意見，認(rèn)為市人社局在工傷決定中認(rèn)定李某不屬“非本人主要責(zé)任”的情形，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，市人社局應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果，判決撤銷一審、二審、再審判決，撤銷行政復(fù)議決定、撤銷不予認(rèn)定工傷決定，責(zé)令市人社局對(duì)李某的工傷認(rèn)定申請(qǐng)重新作出決定。2022年7月4日，市人社局對(duì)李某的工傷認(rèn)定申請(qǐng)作出認(rèn)定工傷的處理決定。
【指導(dǎo)意義】
(一)人民檢察院辦理涉工傷保險(xiǎn)資格認(rèn)定類行政生效裁判監(jiān)督案件，對(duì)人民法院行政生效裁判關(guān)于“非本人主要責(zé)任”舉證責(zé)任分配不當(dāng)、適用法律錯(cuò)誤的情形應(yīng)當(dāng)依法提出監(jiān)督意見。勞動(dòng)者在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故傷害的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。交通管理部門出具的事故責(zé)任認(rèn)定書是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門履行工傷認(rèn)定職責(zé)的重要依據(jù)，在交通管理部門對(duì)事故無法作出責(zé)任認(rèn)定，且用人單位未提供不是工傷的有效證據(jù)的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《工傷認(rèn)定辦法》第九條至第十五條的相關(guān)規(guī)定，對(duì)工傷認(rèn)定相關(guān)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，對(duì)其所作的認(rèn)定結(jié)論承擔(dān)舉證責(zé)任。生效行政判決錯(cuò)誤分配舉證責(zé)任的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督。
(二)對(duì)人民法院審理行政抗訴(再審檢察建議)案件作出的判決、裁定、調(diào)解書仍然存在明顯錯(cuò)誤符合抗訴條件的，人民檢察院可以跟進(jìn)監(jiān)督。跟進(jìn)監(jiān)督是充分發(fā)揮行政訴訟監(jiān)督職責(zé)，高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件的重要手段。人民檢察院依法提出抗訴(再審檢察建議)后，人民法院經(jīng)過再審作出的判決、裁定、調(diào)解書仍然存在事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤、法律適用錯(cuò)誤，人民檢察院可以依職權(quán)再次提出抗訴或者提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院抗訴，推動(dòng)人民法院再審糾正錯(cuò)誤裁判，維護(hù)司法公正和司法權(quán)威，保障國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條、第九十一條、第九十三條
《工傷保險(xiǎn)條例》第五條、第十四條、第十五條、第十六條、第十七條、第十八條、第十九條
《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問題的規(guī)定》第一條、第五條
《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第一百二十五條
《道路交通事故處理程序規(guī)定》(2008年)第五十條(2017年修訂后第六十七條)
《工傷認(rèn)定辦法》第六條、第九條、第十條、第十一條、第十二條、第十三條、第十四條、第十五條
某村委會(huì)
訴黑龍江省某市不動(dòng)產(chǎn)登記中心
行政登記訴訟監(jiān)督案
(檢例206號(hào))
【關(guān)鍵詞】
生效行政裁判監(jiān)督 信賴?yán)姹Ｗo(hù) 起訴期限扣除 行政抗訴
【要旨】
判斷起訴是否超過法定起訴期限以及是否存在非自身原因耽誤起訴期限的情形，應(yīng)當(dāng)充分考慮行政相對(duì)人是否積極行使訴權(quán)，以及耽誤起訴期限是否具有正當(dāng)理由。公民、法人或其他組織通過申請(qǐng)行政復(fù)議主張權(quán)利，行政機(jī)關(guān)承諾自行糾錯(cuò)的，公民、法人或其他組織等待行政機(jī)關(guān)自行糾錯(cuò)的時(shí)間，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款規(guī)定的“其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限”的情形，應(yīng)當(dāng)在起訴期限中扣除。
【基本案情】
2006年，某村委會(huì)與某公司簽訂聯(lián)營協(xié)議。2012年，某公司以聯(lián)營建廠為由，向黑龍江省某市原國土資源局直屬分局申請(qǐng)辦理某村所有土地的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)，某市人民政府為某公司頒發(fā)第20120180號(hào)集體土地使用證。2016年，某市組建市不動(dòng)產(chǎn)登記中心，承接不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)。2017年5月，某村委會(huì)發(fā)現(xiàn)某公司偽造申請(qǐng)材料辦理土地登記。2017年7月，某村委會(huì)向黑龍江省人民政府提出行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷該土地使用證。后某村委會(huì)撤回行政復(fù)議申請(qǐng)。
2019年4月，某村委會(huì)以市不動(dòng)產(chǎn)登記中心為被告向某區(qū)法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷第20120180號(hào)集體土地使用證。某區(qū)人民法院于2019年4月25日作出行政裁定認(rèn)為，某市原國土資源局直屬分局于2012年為某公司辦理《集體土地使用證》，某村委會(huì)提起訴訟的時(shí)間是2019年4月，該行政行為自作出之日起已超過五年，對(duì)某村委會(huì)的起訴，不予立案。某村委會(huì)向市中級(jí)人民法院提起上訴。市中級(jí)人民法院于2019年7月24日作出行政裁定認(rèn)為，某村委會(huì)自稱于2017年5月知道某市原國土資源局直屬分局于2012年為某公司辦理了《集體土地使用證》，某公司在辦理該土地使用證過程中造假。某村委會(huì)于2017年向黑龍江省人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議后，又撤回行政復(fù)議申請(qǐng)，黑龍江省人民政府于2017年8月14日作出《行政復(fù)議終止決定書》。某村委會(huì)于2019年4月起訴，超過了法律規(guī)定的起訴期限，一審法院裁定不予立案符合法律規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。某村委會(huì)向黑龍江省高級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹�，黑龍江省高�?jí)人民法院于2020年3月25日作出裁定，駁回再審申請(qǐng)。
【檢察機(jī)關(guān)履職情況】
案件來源。某村委會(huì)向某市人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。某市人民檢察院依法受理并審查后，提請(qǐng)黑龍江省人民檢察院抗訴。
調(diào)查核實(shí)。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)閱卷、赴市不動(dòng)產(chǎn)登記中心調(diào)查核實(shí)后查明：1.2017年8月4日，原市國土資源局直屬分局向村委會(huì)作出《承諾書》。載明：“我分局在為某公司辦理土地登記發(fā)證時(shí)確實(shí)存在一定問題，……決定按照《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》的有關(guān)規(guī)定，在收到省政府《行政復(fù)議終止決定書》后10個(gè)工作日內(nèi)，報(bào)請(qǐng)上級(jí)依法糾正，六個(gè)月內(nèi)辦結(jié)�！贝撕�，某村委會(huì)向黑龍江省人民政府撤回行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議程序終止。2.2018年12月9日，原市國土資源局直屬分局作出《答復(fù)書》，載明：“……已正式報(bào)請(qǐng)市局建議依法撤銷20120180號(hào)《集體土地使用證》”。3.2019年8月7日，某市自然資源和規(guī)劃局出具《關(guān)于某村申請(qǐng)的答復(fù)》，載明：“2017年8月4日，原市國土資源局直屬分局出具承諾書自行糾正登記行為，后期由于人員變動(dòng)及機(jī)構(gòu)改革，將土地登記統(tǒng)一到不動(dòng)產(chǎn)登記中心辦理，2018年12月5日，我局按照國家督察局意見決定撤銷原土地登記證書，由于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后土地登記相關(guān)法規(guī)已經(jīng)廢止，而不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)法規(guī)中無撤銷不動(dòng)產(chǎn)登記的法律條款，致使至今沒有撤銷相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記。由于上述原因耽誤了你村訴訟時(shí)間�！�
監(jiān)督意見。黑龍江省人民檢察院審查認(rèn)為：本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)是某村委會(huì)提起訴訟是否超過法定起訴期限�！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)�！毙姓鄬�(duì)人基于對(duì)相關(guān)國家機(jī)關(guān)的信賴，等待其就相關(guān)爭(zhēng)議事項(xiàng)進(jìn)行處理的期間，應(yīng)當(dāng)從起訴期限中扣除。本案中，原市國土資源局直屬分局2017年8月4日出具的《承諾書》、2018年12月9日作出的《答復(fù)書》，均明確承諾啟動(dòng)自行糾錯(cuò)的程序，直至二審裁定生效后，市自然資源和規(guī)劃局出具《關(guān)于某村申請(qǐng)的答復(fù)》才明確表示因不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后相關(guān)法律規(guī)定廢止致使其承諾無法履行，且認(rèn)可系行政機(jī)關(guān)的原因耽誤了起訴期限。原市國土資源局直屬分局與市自然資源和規(guī)劃局作為不動(dòng)產(chǎn)登記主管機(jī)關(guān)，其作出的自行糾正承諾對(duì)某村委會(huì)而言值得信賴，具有可期待性，某村委會(huì)等待其處理而耽誤的期間，屬于法律規(guī)定的“其他不屬于當(dāng)事人自身的原因耽誤起訴期限”的情形，故本案自2017年8月4日原市國土資源局某分局出具《承諾書》承諾自行糾錯(cuò)至2019年8月7日市自然資源和規(guī)劃局出具《關(guān)于村申請(qǐng)的答復(fù)》明確表示已無法自行糾錯(cuò)期間，應(yīng)當(dāng)從起訴期限中扣除，某村委會(huì)提起訴訟未超過法定起訴期限，二審裁定不予立案確有錯(cuò)誤。
監(jiān)督結(jié)果。2021年12月4日，黑龍江省人民檢察院向黑龍江省高級(jí)人民法院提出抗訴。黑龍江省高級(jí)人民法院于2022年2月8日作出裁定，對(duì)本案提審。2022年2月23日，黑龍江省高級(jí)人民法院作出再審裁定認(rèn)為：某村委會(huì)自知曉具體行政行為后一直積極主張權(quán)利，其提起訴訟的時(shí)間雖超過法定起訴期限，亦是基于行政機(jī)關(guān)作出的明確承諾，有可期待性，屬于“公民、法人或者其他組織因其他不屬于自身的原因耽誤起訴期限”的情形，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款規(guī)定，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)。且在本案一、二審裁判后，某村委會(huì)又向行政機(jī)關(guān)主張權(quán)利，市自然資源和規(guī)劃局又出具答復(fù)，明確表示承諾已無法履行，并認(rèn)可系行政機(jī)關(guān)的原因耽誤了起訴期限。綜上，檢察機(jī)關(guān)抗訴理由成立。裁定：撤銷一、二審裁定；指令某區(qū)人民法院立案受理。某區(qū)人民法院于2023年2月9日作出判決認(rèn)為，某公司提交的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)申報(bào)審核表中，村委會(huì)意見及鄉(xiāng)政府意見欄所蓋公章經(jīng)司法鑒定為偽造公章，辦證的前置條件不符合法律規(guī)定，該發(fā)證行為違法，應(yīng)予撤銷，判決撤銷第20120180號(hào)集體土地使用證。某公司向市中級(jí)人民法院提出上訴。市中級(jí)人民法院于2023年6月19日作出判決認(rèn)為，登記機(jī)關(guān)頒發(fā)第20120180號(hào)集體土地使用證的主要證據(jù)不足，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷。判決駁回上訴，維持原判。
【指導(dǎo)意義】
公民、法人或者其他組織基于對(duì)行政機(jī)關(guān)自行糾錯(cuò)承諾的善意信賴，等待行政機(jī)關(guān)就相關(guān)爭(zhēng)議事項(xiàng)進(jìn)行處理，應(yīng)當(dāng)屬于扣除行政訴訟起訴期限的情形�！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款規(guī)定了行政訴訟起訴期限扣除制度。該制度作為起訴期限一般規(guī)定的例外，體現(xiàn)了保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)與維護(hù)行政秩序的平衡，避免當(dāng)事人因不屬于其自身的原因而喪失司法救濟(jì)途徑。公民、法人或者其他組織不服行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，可以依法向行政機(jī)關(guān)提出，行政機(jī)關(guān)明確拒絕糾正行政行為的，公民、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的期限內(nèi)通過依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟主張權(quán)利。公民、法人或者其他組織在提起訴訟前依法主張權(quán)利過程中，基于對(duì)行政機(jī)關(guān)承諾自行糾錯(cuò)的信賴，等待行政機(jī)關(guān)處理的期間，屬于法律規(guī)定的“不屬于其自身原因耽誤起訴期限”，不計(jì)入法定起訴期限。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款
支某蘭訴山東省某市
自然資源和規(guī)劃局
宅基地使用權(quán)登記訴訟監(jiān)督案
(檢例207號(hào))
【關(guān)鍵詞】
生效行政裁判監(jiān)督 宅基地使用權(quán)登記 利害關(guān)系 訴權(quán)保護(hù) 行政抗訴
【要旨】
非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于繼承和集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同取得房屋所有權(quán)而占用農(nóng)村宅基地，因不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請(qǐng)頒發(fā)集體土地使用證而侵犯其合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)屬于法律規(guī)定的利害關(guān)系人。人民法院生效行政裁定以相對(duì)人非案涉土地所屬集體經(jīng)濟(jì)組織成員而無權(quán)獲得宅基地使用權(quán)為由駁回起訴的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行監(jiān)督。
【基本案情】
支某堂與李某英系山東省某市某村村民，二人生前育有三子一女，支某岱、支某柱(曾用名支某瑞)、支某來和支某蘭。支某蘭1998年7月6日將戶口從某村遷出。
案涉宅基地的集體土地使用證原登記在支某堂名下。支某堂去世后，支某柱于2015年11月以繼承方式取得房屋及案涉宅基地使用權(quán)，并以此為由向某市國土資源局(現(xiàn)某市自然資源和規(guī)劃局)提出土地登記申請(qǐng)，并提供了某村村委會(huì)出具的證明和房屋繼承協(xié)議。某市自然資源和規(guī)劃局向支某柱頒發(fā)了集體土地使用權(quán)證。
支某蘭認(rèn)為某市自然資源和規(guī)劃局的行政登記行為侵犯了其合法權(quán)益，于2018年10月12日向某區(qū)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求依法撤銷某市自然資源和規(guī)劃局為支某柱頒發(fā)的集體土地使用權(quán)證。
2019年4月25日，某區(qū)人民法院作出行政裁定，認(rèn)為農(nóng)村集體土地使用權(quán)具有身份性、福利性，支某蘭非案涉土地所在集體經(jīng)濟(jì)組織成員，對(duì)有關(guān)土地使用權(quán)證的變更無權(quán)提起訴訟，裁定駁回支某蘭的起訴。支某蘭不服一審裁定，向某市中級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?020年6月4日，某市中級(jí)人民法院作出再審裁定，駁回支某蘭的再審申請(qǐng)。
【檢察機(jī)關(guān)履職情況】
案件來源。支某蘭向某區(qū)人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。某區(qū)人民檢察院經(jīng)審查，于2021年6月22日提請(qǐng)某市人民檢察院抗訴。
調(diào)查核實(shí)。檢察機(jī)關(guān)審查案卷材料、詢問當(dāng)事人后，調(diào)取案涉土地登記原始檔案，發(fā)現(xiàn)某市自然資源和規(guī)劃局向支某柱頒發(fā)集體土地使用證的主要依據(jù)是房屋繼承協(xié)議，該協(xié)議明確案涉宅基地上的房屋繼承人有5人，但并未明確房屋由支某柱單獨(dú)繼承，所有繼承人并未就遺產(chǎn)達(dá)成分割協(xié)議，也沒有其他繼承人明確表示放棄繼承權(quán)的內(nèi)容。
監(jiān)督意見。某市人民檢察院審查認(rèn)為，依據(jù)國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》規(guī)定，“已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)記載‘該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人’�！彪m然起訴時(shí)支某蘭并非某村村民，但其系某村村民支某堂的合法繼承人，其對(duì)案涉宅基地上的房屋享有合法繼承權(quán)，應(yīng)屬于案涉宅基地的利害關(guān)系人。支某蘭認(rèn)為某市自然資源和規(guī)劃局以房屋繼承協(xié)議為依據(jù)向支某柱頒發(fā)案涉集體土地使用證的行為，侵犯了其合法繼承權(quán)，向人民法院提起訴訟，屬于行政訴訟的受案范圍。某區(qū)人民法院以支某蘭非案涉土地所在集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不能獲得案涉土地使用權(quán)為由，認(rèn)為其無權(quán)提起訴訟，裁定駁回起訴，適用法律確有錯(cuò)誤。某市自然資源和規(guī)劃局基于某村村委會(huì)加蓋公章的房屋繼承協(xié)議，向支某柱頒發(fā)集體土地使用證，認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足。
2021年6月25日，某市人民檢察院向某市中級(jí)人民法院提出抗訴。
監(jiān)督結(jié)果。2021年11月17日，某市中級(jí)人民法院作出行政裁定，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提出的抗訴意見成立，該院予以采納，裁定撤銷原裁定，指令某區(qū)人民法院繼續(xù)審理。
2022年9月26日，某區(qū)人民法院作出行政判決，認(rèn)為支某蘭雖非某村村民，但其系某村村民支某堂的法定繼承人之一，與案涉宅基地存在利害關(guān)系，具有原告資格。某市自然資源和規(guī)劃局提供的證據(jù)顯示，支某柱因繼承取得被訴土地使用證，但繼承協(xié)議僅列明了宅基地上房屋的繼承人，并未寫明房屋應(yīng)由支某柱繼承，故某市自然資源和規(guī)劃局在審核某村村委會(huì)證明、房屋繼承協(xié)議的過程中，未盡到審慎義務(wù)，作出被訴頒證行為證據(jù)不足，判決撤銷某市自然資源和規(guī)劃局為支某柱頒發(fā)的集體土地使用證。
某市自然資源和規(guī)劃局、支某柱不服一審判決，提出上訴。2023年3月6日，某市中級(jí)人民法院作出行政判決，對(duì)一審裁判理由和結(jié)果予以認(rèn)可。二審認(rèn)為，根據(jù)國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》(國土資發(fā)〔2011〕178號(hào))第六條規(guī)定，非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”。本案中，支某蘭雖并非某村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但通過取得案涉宅基地上房屋的繼承份額，可以登記為案涉宅基地的使用權(quán)人。一審法院認(rèn)定支某蘭與案涉宅基地存在利害關(guān)系，具有原告主體資格，于法有據(jù)。《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第十四條規(guī)定：“因繼承、受遺贈(zèng)取得不動(dòng)產(chǎn)，當(dāng)事人申請(qǐng)登記的，應(yīng)當(dāng)提交死亡證明材料、遺囑或者全部法定繼承人關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)分配的協(xié)議以及與被繼承人的親屬關(guān)系材料等，也可以提交經(jīng)公證的材料或者生效的法律文書。”不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法審查申請(qǐng)人提交的上述材料是否齊全，是否符合法定形式，并在職權(quán)范圍內(nèi)決定辦理不動(dòng)產(chǎn)登記的事宜。本案中，案涉繼承協(xié)議書并未明確房屋應(yīng)由支某柱繼承，在所有繼承人并未就遺產(chǎn)達(dá)成分割協(xié)議，也沒有生效法律文書確認(rèn)其他繼承人喪失繼承權(quán)或者其他繼承人明確表示放棄繼承權(quán)的情況下，部分繼承人不能申請(qǐng)將案涉土地的集體土地使用證登記到自己名下。因此，某市自然資源和規(guī)劃局為支某柱頒發(fā)的集體土地使用證屬于主要證據(jù)不足之情形，依法應(yīng)予以撤銷。
【指導(dǎo)意義】
非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于房屋繼承提起的宅基地登記行政訴訟，人民法院以起訴人與被訴宅基地登記行為不存在利害關(guān)系為由裁定駁回起訴的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行監(jiān)督。訴權(quán)是公民、法人或者其他組織依法享有的尋求司法救濟(jì)的權(quán)利�！吨腥A人民共和國行政訴訟法》規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟�！巴饧夼崩^承農(nóng)村宅基地上的房屋，根據(jù)房地一體原則，在房屋自然存續(xù)期間，可以占用宅基地并辦理確權(quán)登記，成為宅基地的權(quán)利人。行政機(jī)關(guān)僅向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員頒發(fā)土地使用證，侵犯了“外嫁女”合法權(quán)益。人民法院以“外嫁女”與被訴宅基地登記行為不存在利害關(guān)系為由駁回起訴的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行監(jiān)督，有效保護(hù)訴權(quán)的同時(shí)，通過實(shí)體審理糾正錯(cuò)誤登記行為，保障“外嫁女”等非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員因繼承房屋而享有的宅基地使用權(quán)。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款
《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第一條
國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》
趙某訴內(nèi)蒙古自治區(qū)
某旗退役軍人事務(wù)局
給付烈士子女定期生活補(bǔ)助
訴訟監(jiān)督案
(檢例208號(hào))
【關(guān)鍵詞】
生效行政裁判監(jiān)督 行政給付 烈士子女生活補(bǔ)助給付起始時(shí)間 再審檢察建議 類案監(jiān)督
【要旨】
給予烈士子女定期生活補(bǔ)助是落實(shí)我國撫恤優(yōu)待制度的重要體現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)履行職責(zé)，確保符合條件的行政相對(duì)人及時(shí)獲得物質(zhì)幫助。給予烈士子女生活補(bǔ)助的給付起始時(shí)間根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)政策確定，不因烈士子女是否知悉相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定、提出申請(qǐng)時(shí)間不同而有所區(qū)別。人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)未按相關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)定的程序、標(biāo)準(zhǔn)給付烈士子女生活補(bǔ)助的行為未予糾正，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督。
【基本案情】
2012年1月20日，民政部、財(cái)政部《關(guān)于給部分烈士子女發(fā)放定期生活補(bǔ)助的通知》(民發(fā)〔2012〕27號(hào)，以下簡稱《通知》)規(guī)定，從2011年7月1日起，給居住在農(nóng)村和城鎮(zhèn)無工作單位、18周歲之前沒有享受過定期撫恤金待遇且年滿60周歲的烈士子女發(fā)放定期生活補(bǔ)助。2012年2月16日，內(nèi)蒙古自治區(qū)民政廳、財(cái)政廳《關(guān)于落實(shí)給部分烈士子女發(fā)放定期生活補(bǔ)助政策的實(shí)施意見》(內(nèi)民政優(yōu)〔2012〕32號(hào)，以下簡稱《意見》)規(guī)定負(fù)責(zé)烈士子女定期生活補(bǔ)助發(fā)放工作的行政機(jī)關(guān)要深入細(xì)致地做好調(diào)查摸底工作，認(rèn)真準(zhǔn)確地界定相關(guān)人員的身份，做到不錯(cuò)、不漏、不留死角，發(fā)放程序?yàn)閭�(gè)人申報(bào)、初審認(rèn)定、建立檔案。2019年1月，該職能由旗民政局轉(zhuǎn)至旗退役軍人事務(wù)局。
趙某軒在解放戰(zhàn)爭(zhēng)中犧牲被評(píng)為烈士。其子趙某(1946年3月出生，農(nóng)民)得知該政策后，向旗退役軍人事務(wù)局提出烈士子女定期生活補(bǔ)助申請(qǐng)并于2019年6月獲得批準(zhǔn)。自2019年7月起趙某開始享受定期生活補(bǔ)助。2021年初，趙某向旗退役軍人事務(wù)局申請(qǐng)補(bǔ)發(fā)2011年7月至2019年6月期間的烈士子女定期生活補(bǔ)助。2021年7月，旗退役軍人事務(wù)局作出《關(guān)于趙某要求履行行政職能申請(qǐng)的答復(fù)意見》，認(rèn)為“趙某提出申請(qǐng)的時(shí)間為2018年12月5日，審批時(shí)間為2019年6月27日。自2019年7月趙某開始領(lǐng)取烈士子女補(bǔ)助金，旗退役軍人事務(wù)局沒有拒絕或拖延等不作為的行為。因此，不能補(bǔ)發(fā)你2011年7月1日至2019年6月30日的烈士子女補(bǔ)助金�！壁w某向人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷旗退役軍人事務(wù)局的答復(fù)意見，并判決給付2011年7月至2019年6月的定期生活補(bǔ)助。
2021年11月10日，某旗人民法院作出行政判決，認(rèn)為《意見》是為部分烈士子女發(fā)放定期生活補(bǔ)助的規(guī)范性文件。該《意見》明確了對(duì)領(lǐng)取定期生活補(bǔ)助人員身份核查認(rèn)定的流程，即：個(gè)人申報(bào)、初審認(rèn)定、建立檔案。本案中，旗退役軍人事務(wù)局根據(jù)《意見》規(guī)定，對(duì)趙某的申報(bào)信息經(jīng)過初審認(rèn)定、建立檔案，并自2019年7月開始為趙某發(fā)放生活補(bǔ)助金�，F(xiàn)趙某要求補(bǔ)發(fā)2011年7月1日至2019年6月30日期間的生活補(bǔ)助金，但其提供的證據(jù)不能證明其在《意見》下發(fā)后，向有關(guān)部門進(jìn)行過個(gè)人申報(bào)，亦無法證明行政機(jī)關(guān)存在不作為的行為。因此，旗退役軍人事務(wù)局按照政策規(guī)定作出不予補(bǔ)發(fā)生活補(bǔ)助的答復(fù)意見，程序正當(dāng)，符合法律規(guī)定，駁回趙某的訴訟請(qǐng)求。一審判決生效后，趙某不服，向某市中級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?022年5月26日，某市中級(jí)人民法院作出裁定，駁回再審申請(qǐng)。
【檢察機(jī)關(guān)履職過程】
案件來源。趙某向某旗人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。
調(diào)查核實(shí)。某旗人民檢察院審查案卷后開展了以下調(diào)查核實(shí)工作：一是向旗退役軍人事務(wù)局確認(rèn)趙某軒在解放戰(zhàn)爭(zhēng)中犧牲并于1983年11月被評(píng)為烈士。二是向旗退役軍人事務(wù)局了解到趙某18周歲之前沒有享受過定期撫恤金待遇。鑒于雙方對(duì)是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)發(fā)撫恤金存在較大爭(zhēng)議，為消除分歧、凝聚共識(shí)，某旗人民檢察院組織召開公開聽證會(huì)，邀請(qǐng)政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、律師參加，聽取雙方當(dāng)事人意見。聽證會(huì)后，聽證員評(píng)議認(rèn)為，對(duì)符合條件的人員以申請(qǐng)獲批的時(shí)間劃分給付起始點(diǎn)，事實(shí)上限縮了行政給付范圍，不當(dāng)減損了行政相對(duì)人的權(quán)益。旗退役軍人事務(wù)局應(yīng)當(dāng)從《通知》規(guī)定的2011年7月1日起給趙某發(fā)放定期生活補(bǔ)助。
監(jiān)督意見。某旗人民檢察院審查認(rèn)為：1.根據(jù)民政部、財(cái)政部《通知》和內(nèi)蒙古自治區(qū)民政廳、財(cái)政廳《意見》規(guī)定，負(fù)責(zé)烈士子女定期生活補(bǔ)助發(fā)放工作的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格掌握政策，執(zhí)行落實(shí)好政策，深入細(xì)致地做好調(diào)查摸底工作。旗退役軍人事務(wù)局未能提供證據(jù)證明其與相關(guān)部門進(jìn)行過統(tǒng)一調(diào)查、政策宣傳等工作。行政機(jī)關(guān)履職不到位，原審判決認(rèn)定旗退役軍人事務(wù)局答復(fù)意見符合法律規(guī)定的主要證據(jù)不足。2.《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第一款規(guī)定，“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件”；第三十七條規(guī)定，“原告可以提供證明行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告的舉證責(zé)任”。本案中，旗退役軍人事務(wù)局始終未能提供漏報(bào)補(bǔ)報(bào)人員在文件實(shí)施后、個(gè)人申報(bào)前不能享受生活補(bǔ)助的法律和政策依據(jù)，亦不能提供證據(jù)證明其做了調(diào)查摸底工作。原審判決將舉證責(zé)任分配給趙某一方，舉證責(zé)任分配錯(cuò)誤，屬于適用法律錯(cuò)誤。2022年9月，某旗人民檢察院經(jīng)檢察委員會(huì)決定，向某旗人民法院提出再審檢察建議。
監(jiān)督結(jié)果。某旗人民法院采納再審檢察建議，于2022年12月30日作出再審判決，認(rèn)為《通知》和《意見》是發(fā)放烈士子女定期生活補(bǔ)助金的依據(jù)。旗退役軍人事務(wù)局提交的證據(jù)能證實(shí)趙某于2019年7月享受烈士子女生活補(bǔ)助金的情況，但不能證實(shí)趙某不應(yīng)享受2011年7月1日至2019年6月30日期間的烈士子女補(bǔ)助金的情況。旗退役軍人事務(wù)局作出的《關(guān)于趙某要求履行行政職能申請(qǐng)的答復(fù)意見》的主要證據(jù)不足，應(yīng)予撤銷。原審判決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。判決撤銷原審判決和旗退役軍人事務(wù)局的答復(fù)意見。旗退役軍人事務(wù)局收到再審判決后，補(bǔ)發(fā)了趙某2011年7月1日至2019年6月30日的烈士子女定期生活補(bǔ)助3萬余元。
根據(jù)旗退役軍人事務(wù)局在聽證會(huì)上反映的情況，某旗人民檢察院依法調(diào)取了轄區(qū)內(nèi)烈士子女名單、烈士子女定期生活補(bǔ)助金發(fā)放數(shù)據(jù)等，確認(rèn)旗退役軍人事務(wù)局對(duì)符合條件的其他23名烈士子女也未從2011年7月1日起計(jì)算發(fā)放定期生活補(bǔ)助，遂向旗退役軍人事務(wù)局發(fā)出檢察建議，建議其依法把握發(fā)放烈士子女定期生活補(bǔ)助的政策規(guī)定。旗退役軍人事務(wù)局采納檢察建議，為其他23名烈士子女補(bǔ)發(fā)了生活補(bǔ)助，并表示在今后工作中將深入細(xì)致做好調(diào)查摸底工作，準(zhǔn)確界定相關(guān)人員的身份，充分保障烈士子女的合法權(quán)益。
【指導(dǎo)意義】
(一)人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)未依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定的給付時(shí)間為烈士子女發(fā)放生活補(bǔ)助，人民法院生效裁判未予糾正的，應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督。我國憲法對(duì)國家和社會(huì)撫恤烈士家屬作了明確規(guī)定，國防法、烈士褒揚(yáng)條例、軍人撫恤優(yōu)待條例等作了具體規(guī)定。給予烈士子女定期生活補(bǔ)助是落實(shí)我國撫恤優(yōu)待制度的重要體現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)履行調(diào)查核實(shí)相對(duì)人情況、確定給付對(duì)象等職責(zé)，按照政策規(guī)定的給付起始時(shí)間和標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)履行給付義務(wù)，不因相對(duì)人知悉政策、提出申請(qǐng)的時(shí)間有所區(qū)別。撫恤對(duì)象認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法支付撫恤金的，應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)提出，行政機(jī)關(guān)拒絕給付或者不予答復(fù)的，該撫恤對(duì)象有權(quán)提起行政訴訟。撫恤對(duì)象因不了解有關(guān)規(guī)定，遲延提出行政給付申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)發(fā)行政給付決定作出前撫恤對(duì)象應(yīng)當(dāng)享受的撫恤金待遇。人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤確定給付起始時(shí)間的行為未予糾正的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法提出監(jiān)督意見。
(二)人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)未依法保障同等情況的其他相對(duì)人享受撫恤待遇的，可以制發(fā)檢察建議督促其糾正。人民檢察院在對(duì)個(gè)案提出監(jiān)督意見的同時(shí)，可以針對(duì)行政機(jī)關(guān)未依法及時(shí)履行給付撫恤金義務(wù)，致使相對(duì)人合法權(quán)益受到侵害等普遍性問題，制發(fā)類案檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，保障撫恤對(duì)象按照國家政策規(guī)定公平享受撫恤待遇。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國國防法》第六十六條
《烈士褒揚(yáng)條例》第二條
《軍人撫恤優(yōu)待條例》第二條
《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第一款、第三十七條、第七十條、第九十一條、第九十二條
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條
《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第八十四條、第一百一十九條第二款、第一百二十條