不久前，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布，標志著中國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控進入新階段。實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平的重要舉措，簡單說，就是對生態(tài)環(huán)境進行分區(qū)域差異化的精準管控，比如三江源等國家公園的設立就是屬于生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的措施。那么分區(qū)管控具體怎么分怎么管？如果一家企業(yè)想要選址建廠，一個地方要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，會面對什么變化？幾年來各地的試點探索效果如何呢？
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，第一個關鍵詞就是“分區(qū)”。它是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標，實施分區(qū)域差異化精準管控的環(huán)境管理制度。通俗地說，就是不同區(qū)域，政策不同。
清華大學環(huán)境學院教授 劉毅：實際上強調(diào)的是因地制宜，根據(jù)不同的區(qū)域自然環(huán)境稟賦、生態(tài)環(huán)境的特點，進行有針對性生態(tài)環(huán)境治理，不搞一刀切，我覺得這是它最精髓的地方。
當前，我國生態(tài)文明建設仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，為什么要實行分區(qū)管控？如何處理好發(fā)展和保護的關系呢？這也正是《意見》的第二個關鍵詞——源頭預防。
清華大學環(huán)境學院教授 劉毅：源頭預防就是要在比較早的階段來避免未來可能出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境風險，而不是等到一切都已經(jīng)做好之后，再去末端做污染減排。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長 萬軍：我們國家的生態(tài)環(huán)境保護，前期的時候有包括環(huán)評等一系列的前期源頭預防制度，但是那時候很多屬于被動的，項目來了之后才主動去看對環(huán)境有什么影響�，F(xiàn)在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，企業(yè)過來之后，就可以很清晰地知道這個地方的生態(tài)環(huán)境保護要求是什么。
了解這項制度，還要了解第三個關鍵詞——三條線，分別是生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線。嚴守這“三條線”是生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的重要前提，不過，這“三條線”的概念并不是這次《意見》出臺才有，比如劃定生態(tài)紅線的要求已經(jīng)存在多年。從2017年開始，我國又啟動了“三線一單”試點，也就是在“三條線”的基礎上，再加上一個“生態(tài)環(huán)境準入清單”。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長 萬軍：前期的這些試點和實踐已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，包括前期最早從濟南、連云港等4個城市開展試點，到后來的時候，在長江經(jīng)濟帶11個省市率先推進“三線一單”制定，再到全國分兩批實現(xiàn)全國全覆蓋。
那么，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控到底要怎么分？怎么管呢？讀懂它，也要關注三個重點，分別是生態(tài)環(huán)境的管控單元、準入清單和信息平臺。管控單元是基礎。目前，我國共劃定4萬多個生態(tài)環(huán)境管控單元，這些管控單元又根據(jù)情況不同，被分為優(yōu)先保護、重點管控和一般管控單元。
清華大學環(huán)境學院教授 劉毅：這樣做的好處是非常清晰地告訴決策者和企業(yè)投資者，在什么地方可以重點發(fā)展，哪些地方要避開、繞開，要重點保護。比如飲用水源保護區(qū)，這在法律里面有很明確的規(guī)定，所以大家都知道不能在那兒開發(fā)建設。但還有一些區(qū)域，比方大氣的弱擴散區(qū)，比方生物生態(tài)的敏感區(qū)域，這些區(qū)域目前在法律里沒有很明確的界定，當然也很難去規(guī)定。通過劃這些單元的方式，把它明確出來，這些地方也要特別注意，至少要限制開發(fā)建設。
重慶從2020年開始實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，在重慶市生態(tài)環(huán)境局大數(shù)據(jù)中心記者看到，大屏幕上，重慶衛(wèi)星地圖被紅、黃、綠三種顏色覆蓋，共劃分成了818個環(huán)境管控單元。
重慶市生態(tài)環(huán)境局環(huán)境影響評價處處長 鄭強：綠色標注的是優(yōu)先保護單元，它主要分布在重慶的東北和東南，是以生態(tài)保護優(yōu)先為主的區(qū)域，涉及飲用水源地、自然保護地以及生態(tài)保護紅線。紅色的是重點管控單元，主要用于重慶的工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)開發(fā)建設。黃色的區(qū)域?qū)儆谝话愎芸貑卧�，它是為生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展預留空間的。
確定了生態(tài)環(huán)境管控單元后，《意見》還要求編制生態(tài)環(huán)境準入清單。也就是說，在某類管控單元里，什么項目允許建設，什么項目要重新選址，都要按清單來管理。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長 萬軍：生態(tài)環(huán)境準入清單原來散布在各個相應的制度里面，比如針對生態(tài)保護紅線區(qū)、自然保護地，它有它的一些禁止性、限制性的要求�，F(xiàn)在通過生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系這樣一整套的制度，把散布在各個政策、各個區(qū)劃、各個流域區(qū)域里面的準入要求給綜合化、系統(tǒng)化，集成在一個體系里面，實現(xiàn)精細化區(qū)域落地。
重慶市云陽縣坐落在三峽庫區(qū)長江邊上，有長達196.45公里的江岸線，生豬養(yǎng)殖一直是當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)。雖然利潤可觀，但由此帶來的糞尿、污水，以及有害氣體等也對長江造成一定污染。實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控后，當?shù)貙@一現(xiàn)象進行了整改。
重慶市云陽縣生態(tài)環(huán)境局行政審批科科長 張川東：我們根據(jù)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，科學制定養(yǎng)殖區(qū)域劃分方案，在靠近長江827.81平方公里劃定了禁養(yǎng)區(qū)和適養(yǎng)區(qū)，在一塊將近2000平方公里的區(qū)域劃定了適養(yǎng)區(qū)，嚴格把控“三高”企業(yè)準入，及時關閉、騰退不合理養(yǎng)殖企業(yè)，倒逼現(xiàn)有的養(yǎng)殖大戶走上綠色高質(zhì)量發(fā)展之路。
分區(qū)管控試行幾年來，當?shù)仃P閉了禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的400家養(yǎng)殖場，今年又拒絕了5家養(yǎng)殖大戶落地，并將907家生豬養(yǎng)殖場逐一落入所在街道的管控單元，提出綠色升級要求。
在云陽縣蔈草鎮(zhèn)，一家生豬養(yǎng)殖場在環(huán)保部門的指導下，正在進行種養(yǎng)殖結合的生態(tài)循環(huán)改造。經(jīng)過改造，豬圈里的糞污變成了有機肥，污水經(jīng)發(fā)酵后，由高壓水泵抽調(diào)到果林里，還能用于澆灌土地。
管控單元是基礎，準入清單是手段，此外，全面推進生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控還有一個重要支撐，那就是信息平臺，也就是要充分發(fā)揮數(shù)字化的力量�！兑庖姟芬环矫嬉蟾鞯赝晟圃诰�政務服務和智慧決策功能等，同時強調(diào)，要推進這一系統(tǒng)與其他業(yè)務系統(tǒng)的信息共享、業(yè)務協(xié)同。
那么，數(shù)字化應用到底能發(fā)揮什么樣的作用呢？2020年，廈門市在全國率先建成“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控應用系統(tǒng)，并對外開放了查詢功能。這一系統(tǒng)背后，有強大的數(shù)據(jù)支撐。
福建廈門市生態(tài)環(huán)境局環(huán)評處處長 詹源：我們在系統(tǒng)里面融入了國土空間、市政設施、產(chǎn)業(yè)布局以及生態(tài)環(huán)境，一共有207個矢量圖層，在這里面可以查看到空間信息、污水管網(wǎng)設置、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃等信息。同時，我們還梳理了10萬多條準入條件，形成了分區(qū)管控的智慧內(nèi)核。
有了這個智慧大腦，無論是想招商引資的政府部門還是企業(yè)，提前上網(wǎng)查詢一下，很快就可以了解到這個項目適不適合在這里建，有沒有更好的地方可以建。廈門的一家科技公司近年來不斷擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，有多個新建項目落地投產(chǎn)。自從這個應用系統(tǒng)上線，他們在新建項目選址時就有了智能小幫手。
通過這個系統(tǒng)，很多事項都能在線審批，辦事效率大大提高。如今，企業(yè)在這個信息平臺上還可以實現(xiàn)環(huán)評、排污許可、排污權“三證合一”一站式辦理。這一系統(tǒng)應用后，廈門市已指導近萬個項目進行布局優(yōu)化或調(diào)整工藝，杜絕落后項目落地，減少無效投資8億多元，各部門之間也進一步加強了資源共享。
提到“生態(tài)紅線”“管控”這樣的字眼，人們往往會想到是不是會限制經(jīng)濟發(fā)展？而《意見》提出的一項重點任務就是助推經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，包括服務國家重大戰(zhàn)略，比如落實長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略等，同時，引導重點行業(yè)向環(huán)境容量大、市場需求旺盛、市場保障條件好的地區(qū)科學布局、有序轉(zhuǎn)移，促進綠色低碳發(fā)展。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長 萬軍：它主要的要求不是限制，是把需要保護的區(qū)域識別出來進行優(yōu)先保護，對于要重點開發(fā)的、風險比較大的區(qū)域，針對它面臨什么樣的問題實施差異化重點管控。這樣給發(fā)展留出了更多空間，為后續(xù)決策提供了更有效的支撐。
好政策關鍵在落實。《意見》在監(jiān)管手段上有所創(chuàng)新，提出“充分利用大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感、無人機等技術手段開展動態(tài)監(jiān)控”，將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施情況和領導干部考核掛鉤，并從多方面加強了組織保障。
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控作為一項制度創(chuàng)新，通過“劃界線、定邊框、設清單”，有助于更加有針對性地制定保護和管理措施，減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞的風險。同時，也更好地促進生態(tài)資源的合理利用，推動生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展。當然這是一個非常復雜的系統(tǒng)工程，不同地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題不一樣，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求也不一樣，需要按照這把“綠色標尺”，結合實際情況，開展差異化精準管控。根據(jù)《意見》，各地還將分級編制發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案，讓美麗中國的建設從細節(jié)出發(fā)，更科學更精準更高效。