我國《國防交通法(草案)》從2002年開始醞釀，2003年列入中央軍委立法計劃，2008年列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃，2013年4月正式進入立法程序。為什么要制定這部法律？其立法原則是什么？將規(guī)范哪些內容？處理哪些關系？就這些問題，本報記者近日專訪了國家交通戰(zhàn)備辦公室副主任、總后勤部軍交運輸部交通戰(zhàn)備局局長黃偉業(yè)。
國防動員的現實需要
記者：在現有的國家法律層面上，《國防法》《國防動員法》《公路法》《鐵路法》《民用航空法》等法律，均涉及國防交通方面的內容。不僅如此，《國防交通條例》《民用運力國防動員條例》《軍事交通運輸條例》等多項條例，對國防交通的實施也進行了規(guī)范?？梢哉f，國防交通在法律層面已有了一定的保障，為什么我國仍需要一部《國防交通法》？
黃偉業(yè)：雖然現有多部法律涉及國防交通方面的內容，但都不夠系統完整，缺乏可操作性。而《國防交通條例》《民用運力國防動員條例》等，盡管在長期的實踐中發(fā)揮了重要作用，但權威性不高、約束性不強，難以滿足新形勢下解決各方責權利的關系和全面加強國防交通建設的現實需要。例如，在近年來我國履行國際義務、參與處置重大突發(fā)事件、保障重大軍事行動和訓練演練中，國防交通保障都發(fā)揮了重要作用。但是，國家交通建設的軍民融合還缺少法律依據，要實現深度結合，必須將交通設施建設融合、運載工具研制融合、保障力量融合等推進到法制化軌道，以法規(guī)制度和運行機制作為全面融合的保障。
近年來，我國的海運企業(yè)已多次為海軍護航編隊運送補給物資，航空公司和海運企業(yè)也多次承擔國際救援運送物資、海外撤僑任務。加快建設一支骨干在軍、主體在民的戰(zhàn)略投送力量體系，是新形勢下國防交通建設的重中之重。為此，必須形成國家統一意志，制定專門的《國防交通法》，為戰(zhàn)略投送能力建設提供強有力的法律保障。
做好與相關法律的銜接
記者：我們常說，立法原則是立法主體據以進行立法活動的重要準繩，是立法的內在精神品格之所在。那么，《國防交通法》立法原則是什么？
黃偉業(yè)：《國防交通法》作為我國國防交通領域的基本法律，應立足于平戰(zhàn)結合、軍民融合，增強國家交通的國防功能，以《憲法》為基本依據，做好與《鐵路法》《公路法》《民用航空法》《港口法》《國防法》《國防動員法》《國防教育法》等法律的銜接，明確政府、軍隊、企業(yè)、公民在國防交通建設和管理中的相應責任、權利和義務，從而將國防交通工作全過程納入法制化、規(guī)范化軌道；同時，為未來制定相關配套法規(guī)制度提供依據、預留接口。
同時需要注意的是，《國防交通法》應著眼增強國家綜合交通運輸體系對于國防活動的適應性，對國防交通工作的領導體制、方針原則、職責分工、經費保障等進行系統規(guī)范。在此基礎上，突出國防交通工作的重點環(huán)節(jié)，對國防交通工程設施建設管理、國防交通專業(yè)保障隊伍建設、國防交通物資儲備等方面，作出明確規(guī)范，對國防運輸、戰(zhàn)略投送力量建設、軍地會商制度等內容予以充實。
戰(zhàn)略投送能力建設是焦點
記者：從您前面介紹的情況來看，國防交通立法，是旨在把國防交通需求上升為法律規(guī)范，變?yōu)閲业囊庵竞托袨椋擒姷毓餐氖姑?。那《國防交通法》如何界定各級的職責和義務？
黃偉業(yè)：國防交通活動既從屬于國防建設事業(yè)，又從屬于軍事力量建設與運用，必須在黨中央、國務院、中央軍委的領導下，由政府和軍隊共同組織實施。簡而言之，國務院、中央軍委領導全國國防交通工作，軍隊提需求、交通戰(zhàn)備部門搞協調、政府抓落實?！秶澜煌ǚā穼凑者@一原則，依法構建國防交通的基本領導體制和工作機制，界定軍隊、政府和企事業(yè)單位在國防交通活動中的地位和職責，以及公民在國防交通中的權利義務。
記者：經費保障、發(fā)展規(guī)劃和技術標準以及扶持政策等方面如何規(guī)范？
黃偉業(yè)：經費保障方面，按照國家的事權劃分原則，由中央和地方人民政府分別負責國防交通經費保障，規(guī)定交通企業(yè)事業(yè)單位在本級財務預算中列支國防交通日常工作的事業(yè)經費；發(fā)展規(guī)劃和技術標準方面，國防交通建設納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及行業(yè)、部門規(guī)劃，交通建設貫徹國防要求實行目錄管理制度，軍事需求納入交通設施設備的技術標準和規(guī)范；扶持政策方面，明確國家加強邊防、海防地區(qū)交通基礎設施建設，扶持邊防、海防地區(qū)運輸服務業(yè)發(fā)展。
記者：戰(zhàn)略投送能力是國家戰(zhàn)略能力特別是軍事能力的重要標志，是掌握和保持軍隊行動自由權的重要基礎?！秶澜煌ǚā吩撊绾误w現戰(zhàn)略投送能力建設的總體要求？
黃偉業(yè)：戰(zhàn)略投送能力建設是各方面高度關注的重大問題，也是《國防交通法》立法的一個重要著眼點。我們研究認為，加強戰(zhàn)略投送能力建設是一項系統工程，需要各方面的條件支撐。如果設專章規(guī)范戰(zhàn)略投送能力建設在立法技術上難以實現，可考慮明確國家在大型交通企業(yè)組建戰(zhàn)略投送機隊、戰(zhàn)略投送船隊和重裝備輸送車隊，以滿足戰(zhàn)時及平時特殊情況下戰(zhàn)略投送的需要，同時將戰(zhàn)略投送能力建設的相關要求融入國防交通工程建設和管理、物資儲備、國防運輸、防護與應急保障等章節(jié)中，使這些內容能夠兼顧戰(zhàn)略投送的需要。
重點處理好兩大關系
記者：您前面提到，《國防交通法》必須做好與相關法律的銜接，能否具體介紹一下立法必須處理的重難點問題？
黃偉業(yè)：處理好《國防交通法》與《國防動員法》以及國家交通行業(yè)相關法律的關系，是《國防交通法》能否“立得住”的一個關鍵問題。我們研究認為，《國防動員法》立足于整個國防動員領域，規(guī)范的是國防動員體制機制等方面的重大共性問題；而《公路法》《鐵路法》《民用航空法》《港口法》主要是從行業(yè)的角度，對各類交通設施的建設和管理做出規(guī)范，在國防要求方面只作了原則規(guī)定。因此，必須將《國防交通法》定位于國防建設領域專門規(guī)范國防交通工作的專業(yè)法，把著眼點放在國家綜合交通運輸體系建設為滿足國防適應性，規(guī)范政府和軍隊有關部門應當擔負什么職責，國防交通建設和管理應當遵循什么制度，企業(yè)、公民和組織享有什么權利義務，避免與《國防動員法》的有關內容重復，也能夠與交通行業(yè)法律實現銜接、互補。
不僅如此，還要處理好國家交通與國防交通的關系。這兩者雖是一字之差，但本質含義完全不同。國家交通主要以滿足國民經濟和社會發(fā)展為目的，其建設主要遵循經濟和社會發(fā)展規(guī)律，主要需要考慮經濟效益和社會效益，但要統籌國防需要。國防交通主要以國家安全環(huán)境、未來戰(zhàn)爭可能的規(guī)模與樣式、戰(zhàn)略地理環(huán)境等為依據，主要追求國防和軍事效益，并按此確定交通建設重點與時間、交通網路布局與構成、交通網密度要求、運載工具的戰(zhàn)術技術性能以及相應的組織機構、法律制度等方面的要求。由于出發(fā)點的不同，兩者容易產生一些矛盾，《國防交通法》立法中，必須立足國家交通整體，既強調國家交通貫徹國防要求，又突出國防交通自身的特點和規(guī)律，進而實現國防交通與國家交通統籌兼顧、同步建設、協調發(fā)展，增強國家綜合交通體系的國防功能。
記者：能否談一下，您對《國防交通法》立法內容的一些具體建議？
黃偉業(yè)：長期以來，在國防交通工作中，習慣使用“軍事運輸”一詞。實際上，這一提法是對計劃經濟條件下國家保障軍隊運輸作出的籠統界定。在社會主義市場經濟和依法行政的新形勢下，政府、企業(yè)、社會組織和公民在“國防”名義下，依法負有承擔國防義務包括國防運輸的法定義務，是順理成章的，但在“軍事運輸”這一軍隊專有活動的名義下，給政府、企業(yè)、社會組織和公民附加義務，在法理上難以自圓其說。如果在《國防交通法》中仍使用“軍事運輸”的概念，會給立法工作造成困難，也可能對今后軍隊最大限度地調動各方面的積極性、最大可能地使用社會交通資源完成國防交通工作，帶來一定的限制和阻力。同時，從《國防交通法》的法律名稱和其規(guī)范的主要事項如國防交通工程設施建設、國防交通物資儲備等來看，都定位于“國防”而非“軍事”。
因此，建議在《國防交通法》專章規(guī)范“國防運輸”而非“軍事運輸”，并將“國防運輸”界定為“軍隊使用國家和社會運輸資源運送人員、裝備、物資的活動”；同時對軍隊利用自身運輸力量組織的軍事運輸，由于其屬于軍隊內部工作，只需法律的附則部分作出原則規(guī)范即可。(屈百春 記者 程榮)