歐盟理事會3月21日通過名為“戰(zhàn)略指南針”的行動計劃。這一計劃為歐盟設定了增強共同防務能力的目標，并為實現(xiàn)目標提供方向指引。3月24日舉行的歐盟峰會正式批準了這一計劃。
2016年出臺的歐盟最新版“全球戰(zhàn)略”，提出了“讓歐盟成為更強大、更有力的安全提供者”的總體目標。作為支撐指導歐盟共同安全與防務領域的次級戰(zhàn)略，“戰(zhàn)略指南針”行動計劃提出了2025年前“建立成熟的歐洲防務聯(lián)盟”的構(gòu)想，每年將由歐盟共同外交與安全政策高級代表與歐盟委員會、歐洲防務局磋商，然后向歐洲理事會提交年度進展報告，并至少每5年修訂一次。
雄心勃勃的“行動手冊”
從內(nèi)容上看，“戰(zhàn)略指南針”不僅是引領歐盟未來防務合作方向的計劃書，更是包括具體舉措及時間表的“行動手冊”。
打造行動部隊，更加迅速而有力地應對危機。歐盟將建立一支5000人規(guī)模、涵蓋陸?？仗炀W(wǎng)諸領域的快速反應部隊，由新組建的“歐盟軍事指揮總部”負責調(diào)度，擬在2022年內(nèi)商定行動方案，2025年全面投入使用，以取代現(xiàn)有的“歐盟戰(zhàn)斗群”。
強化能力導向，加強對威脅和挑戰(zhàn)的預防、威懾和應對反制能力。歐盟將針對“混合威脅”打造“混合工具箱”和“反應團隊”，并開發(fā)“外國信息操縱和干擾工具箱”，出臺“太空安全與防衛(wèi)戰(zhàn)略”和“協(xié)同全球性海上存在”機制，提升歐盟在網(wǎng)絡、太空和遠洋的防衛(wèi)和“復原”能力。
加大資金投入，通過增加防務預算進一步夯實軍事工業(yè)基礎。歐盟將充分發(fā)揮“永久結(jié)構(gòu)性合作”機制與“歐洲和平基金”的戰(zhàn)略統(tǒng)籌功能，聚焦陸?？仗炀W(wǎng)各領域下一代能力的自主研發(fā)，注重前沿及顛覆性技術(shù)的創(chuàng)新和互通，減少對外部的依賴和內(nèi)部的“碎片化”。
維護伙伴網(wǎng)絡，保持和充分發(fā)揮歐盟“有效多邊主義”的對外政策傳統(tǒng)、營造開展行動的有利國際環(huán)境。歐盟將強化與北約和聯(lián)合國的多邊合作，與非盟、歐安組織和東盟的地區(qū)性合作，與美國、挪威、加拿大等西方盟國的雙邊合作，與西巴爾干、東部與南部鄰國、亞非拉“有針對性的伙伴關系”。
多種因素的綜合結(jié)果
歐盟是走向進一步的聯(lián)合，還是保持現(xiàn)在的狀態(tài)，各成員國之間甚至各成員國內(nèi)部，一直存在分歧。“戰(zhàn)略指南針”的誕生，被稱為“歐洲主義的勝利”，這也是多種因素綜合作用的結(jié)果，可謂順勢而為。
全球地緣政治巨變，可謂“天時”。雖然有學者將“戰(zhàn)爭回到歐洲”的地緣政治變動視為歐洲加強防務合作的加速器，但美國對歐盟的“拋棄”“背叛”和“裹挾”，才是“戰(zhàn)略指南針”出臺的根本原因。美國多年來力推北約連續(xù)東擴以遏制俄羅斯、在西亞北非地區(qū)發(fā)動戰(zhàn)爭制造動亂、“拱火”烏克蘭危機引發(fā)俄烏沖突乃至歐俄對抗，使歐盟周邊的中東、非洲和歐亞地區(qū)淪為“新動蕩與危機之弧”，令歐盟深感美國對其利益的漠視。美國小布什政府發(fā)動反恐戰(zhàn)爭的肆意魯莽，奧巴馬政府推進“重返亞太”的“主軸抽離”，特朗普政府強調(diào)“美國優(yōu)先”的霸凌逼迫，拜登政府從阿富汗撤軍的“不告而別”、與英國合伙撬走法澳潛艇訂單的“不義之舉”，都令歐盟深深感到，沒有戰(zhàn)略自主，歐盟只會從“棋手”徹底淪為“棋子”、從全球競爭舞臺的“參與者”變成“旁觀者”。
歐盟力量格局向有利于“法德軸心”的方向演進，可謂“地利”。英國“脫歐”，讓北歐和中東歐那些堅持北約主導歐洲安全的“大西洋主義”派國家失去“領頭羊”。法國趁機大力倡導“歐洲主權(quán)”和“戰(zhàn)略自主”，提出“歐洲干預倡議”，呼吁建立一支“真正的歐洲軍隊”。盡管在“歐洲軍”的組成及其與北約關系等具體問題上存在分歧，但“法德軸心”仍聯(lián)手顯著推進了歐盟防務一體化進程。“戰(zhàn)略指南針”行動計劃的啟動和完成，恰好是德、法分別擔任歐盟輪值主席國期間。
“歐洲主義”政治家的力推，可謂“人和”。法國總統(tǒng)馬克龍調(diào)整了戴高樂以來建設“民族國家的歐洲”的主張，對歐盟“聯(lián)邦化”熱情空前。以前任總理默克爾和現(xiàn)任總理朔爾茨為代表的德國決策層，多次提出要依托歐盟實施“積極有為”的對外政策?，F(xiàn)任歐盟委員會主席馮德萊恩、歐洲理事會主席米歇爾、歐盟共同外交與安全政策高級代表博雷利等，都是致力于深化歐洲一體化的“歐洲主義者”，也樂于配合法德的“歐洲構(gòu)想”，使之更易于獲得其他成員國的認可和跟進。
困難重重的資源整合
歐洲智庫普遍認為，“戰(zhàn)略指南針”有助于歐盟增強硬實力和地緣政治競爭力，特別是提高危機管理能力，可在周邊“有事”時能不依賴美國迅速作出應對。但在整合共同外交與防務資源過程中，歐洲面臨的分歧和困難也不容忽視，這一行動計劃“指南”效果如何，仍需時間來檢驗。
防務自主是歐盟戰(zhàn)略自主的關鍵領域，如何說服成員國將軍事工業(yè)和國防科研的自主權(quán)讓渡上交給歐盟，是未來歐洲防務聯(lián)合的重要任務。畢竟，成員國目前仍能獨立決定歐盟80%的裝備采購數(shù)量和91%的防務研發(fā)費用。然而，由于歷史和地理等原因，歐洲各國的想法并不一致。波羅的海三國、波蘭、丹麥等成員國堅持認為，歐盟共同防務建設“不能以削弱北約為代價”。
俄烏沖突引發(fā)的歐俄交惡，不僅將增加歐盟的安全壓力與經(jīng)濟困難，也將影響雙方在巴以沖突、敘利亞危機、伊朗核問題、裁軍等一系列地區(qū)和國際重大問題的溝通與合作。而且，歐盟將大量資源投向軍備，也會影響歐洲民眾的日常生活，甚至動搖戰(zhàn)后數(shù)十年來建成的“福利社會”模式，導致人才和資本難免外流，反過來制約歐盟共同防務建設。
更重要的是，“戰(zhàn)略指南針”仍強調(diào)美國對歐洲安全的重要作用，稱其為歐盟“最堅定、最重要的戰(zhàn)略伙伴”。這也意味著，歐盟短期內(nèi)仍難以擺脫美國的影響和控制。直接的影響是，歐盟各國競相購買美制武器，必將擠壓歐洲本土軍工企業(yè)的訂單，影響歐洲自研裝備更新?lián)Q代的速度，增加歐盟內(nèi)部軍備合作的阻力。
同時，歐盟還宣布，“戰(zhàn)略指南針”將與北約即將通過的新版“戰(zhàn)略概念”進行協(xié)調(diào)，歐洲防務局也將與美國國防部協(xié)商相關“行政安排”，并將把印太地區(qū)作為其“協(xié)同全球性海上存在”機制的“重要實踐平臺”。這是否會將歐盟的“戰(zhàn)略自主”引入歧途，乃至給世界和平穩(wěn)定帶來負面作用，有待觀察。（海寧）