本報(bào)記者 吳曉璐
7月5日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國證監(jiān)會、公安部、財(cái)政部、中國人民銀行、金融監(jiān)管總局、國務(wù)院國資委《關(guān)于進(jìn)一步做好資本市場財(cái)務(wù)造假綜合懲防工作的意見》（以下簡稱《意見》）。
中國證監(jiān)會新聞發(fā)言人表示，《意見》是構(gòu)建綜合懲防資本市場財(cái)務(wù)造假體系的重要制度安排。目前，中國證監(jiān)會已經(jīng)制定了貫徹落實(shí)《意見》的細(xì)化工作方案。下一步將積極會同國資監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管部門、有關(guān)企業(yè)主管部門、公安機(jī)關(guān)、地方政府等，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任意識，密切協(xié)作形成合力，推動《意見》各項(xiàng)任務(wù)、要求落地見效。
打擊和防范財(cái)務(wù)造假面臨新形勢
談及制定《意見》的主要考慮，新聞發(fā)言人表示，財(cái)務(wù)造假毀壞資本市場誠信基礎(chǔ)，嚴(yán)重侵害投資者合法權(quán)益。打擊資本市場財(cái)務(wù)造假是證券監(jiān)管執(zhí)法一以貫之的重點(diǎn)。近年來，中國證監(jiān)會持續(xù)改進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法工作，健全執(zhí)法體制機(jī)制，一批重大典型案件得到及時(shí)懲處。2021-2023年共辦理上市公司信息披露違法案件397件，其中造假案件203起。2021年以來向公安機(jī)關(guān)移送上市公司、債券發(fā)行人等主體涉財(cái)務(wù)造假、資金占用、違規(guī)擔(dān)保等犯罪案件150余起。推動建立集體訴訟制度，其中康美藥業(yè)賠償投資者24.59億元，紫晶存儲和澤達(dá)易盛賠償超過13億元。堅(jiān)決實(shí)施重大違法強(qiáng)制退市，并對退市公司違法行為一追到底，為中小投資者向公司及責(zé)任主體索賠提供依據(jù)。從近年情況看，“白馬股”因造假突然爆雷現(xiàn)象明顯減少，市場生態(tài)持續(xù)好轉(zhuǎn)。
隨著執(zhí)法力度的加大，打擊和防范財(cái)務(wù)造假也面臨一些新的形勢和問題。如，財(cái)務(wù)造假的隱蔽性、復(fù)雜性顯著增加，加大了發(fā)現(xiàn)和查處難度。特別是近期查處的不少案件中，第三方配合造假問題顯現(xiàn)并引發(fā)市場高度關(guān)注。同時(shí)，中國證監(jiān)會現(xiàn)行監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制已運(yùn)行多年，不能完全適應(yīng)新的變化。與市場各方的期待相比，懲治力度和綜合效果還不夠。就整體而言，造假公司仍是少數(shù)，上市公司群體始終是我國企業(yè)的優(yōu)秀代表。但財(cái)務(wù)造假對市場信心的影響很大，對投資者利益損害很重，亟需各部門、各地區(qū)多管齊下形成合力，重拳整肅、堅(jiān)決遏制。同時(shí)，也要打防并舉、標(biāo)本兼治，深化公司治理，壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)責(zé)任，增加基礎(chǔ)制度供給，從源頭防范造假發(fā)生。
構(gòu)建綜合懲防長效機(jī)制
據(jù)新聞發(fā)言人介紹，《意見》聚焦綜合懲治資本市場財(cái)務(wù)造假，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，進(jìn)一步加大打擊力度，著力完善監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建綜合懲防長效機(jī)制?！兑庖姟饭?0項(xiàng)內(nèi)容，分三個(gè)部分：第一部分是總體要求，第二部分是主體內(nèi)容，第三部分是落實(shí)保障。主體部分共提出5方面、17項(xiàng)具體舉措。
一是堅(jiān)決打擊和遏制重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)務(wù)造假。包括嚴(yán)肅懲治欺詐發(fā)行股票債券、虛假信息披露、挪用募集資金和逃廢債等行為，嚴(yán)厲打擊系統(tǒng)性造假和第三方配合造假，加強(qiáng)對濫用會計(jì)政策實(shí)施造假的監(jiān)管，強(qiáng)化對特定領(lǐng)域財(cái)務(wù)造假的打擊力度。
二是優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制。包括健全線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制，發(fā)揮科技手段支撐作用，增強(qiáng)穿透監(jiān)管能力。加快推進(jìn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型，完善重大案件調(diào)查處罰機(jī)制，提高查辦質(zhì)效。深化證券執(zhí)法與司法機(jī)關(guān)在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協(xié)作，提升大案要案查處效率。
三是加大全方位立體化追責(zé)力度。包括加快出臺上市公司監(jiān)管條例，強(qiáng)化行政追責(zé)威懾力。推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加強(qiáng)對“關(guān)鍵少數(shù)”及構(gòu)成犯罪配合造假方的刑事追責(zé)。完善民事追責(zé)支持機(jī)制，推動簡化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，加強(qiáng)對投資者賠償救濟(jì)，提高綜合違法成本。
四是加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)和央地協(xié)同。包括國有資產(chǎn)出資人及有關(guān)企業(yè)主管部門加強(qiáng)監(jiān)督管理，對相關(guān)企業(yè)實(shí)施財(cái)務(wù)造假及配合造假問題嚴(yán)肅追責(zé)并通報(bào)反饋。金融監(jiān)管部門提升協(xié)同打擊力度，督促金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對財(cái)務(wù)真實(shí)性的關(guān)注和審查，加大對函證業(yè)務(wù)合規(guī)性的監(jiān)督檢查力度。地方政府將財(cái)務(wù)真實(shí)性作為扶優(yōu)限劣的重要依據(jù)，切實(shí)履行因財(cái)務(wù)造假問題引致風(fēng)險(xiǎn)的屬地處置責(zé)任。
五是常態(tài)化長效化防治財(cái)務(wù)造假。包括增強(qiáng)公司治理內(nèi)生約束，強(qiáng)化審計(jì)委員會反舞弊職責(zé)，發(fā)揮獨(dú)立董事監(jiān)督作用，推動公司內(nèi)部建立追責(zé)機(jī)制。壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)“看門人”責(zé)任，對存在重大違法違規(guī)行為的中介機(jī)構(gòu)依法暫?；蚪箯氖伦C券服務(wù)業(yè)務(wù)，完善資本市場會計(jì)、審計(jì)相關(guān)規(guī)則，加強(qiáng)聯(lián)合懲戒與社會監(jiān)督。
推動構(gòu)建立體化追責(zé)體系
在強(qiáng)化立體化追責(zé)方面，新聞發(fā)言人表示，證監(jiān)會高度重視提升財(cái)務(wù)造假違法違規(guī)成本和涉及的投資者保護(hù)工作，積極推動構(gòu)建行政執(zhí)法、民事追責(zé)、刑事打擊“三位一體”的立體化追責(zé)體系。
一是在立法層面上，推動修訂《證券法》，對違規(guī)信披公司和責(zé)任人的罰款上限由60萬元、30萬元大幅提升至1000萬元、500萬元，對欺詐發(fā)行的罰款上限由募集資金的5%提高到1倍；《刑法修正案（十一）》將違規(guī)披露的刑期上限由3年提高至10年；中介機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員出具虛假證明文件最高可判10年有期徒刑。
二是在立體化追責(zé)上，行政處罰是立體化追責(zé)的一環(huán)，刑事追責(zé)和民事賠償也是立體化追責(zé)的重要組成部分。刑事追責(zé)方面，今年以來已依法將40余起財(cái)務(wù)造假、資金占用、違規(guī)擔(dān)保等案件移送公安機(jī)關(guān)。民事追責(zé)方面，中國證監(jiān)會指導(dǎo)投資者服務(wù)中心，積極支持投資者發(fā)起民事追償訴訟，綜合運(yùn)用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟等，強(qiáng)化投資者賠償救濟(jì)。目前正在對上市公司（包括部分退市公司）重大違法案件支持投資者向人民法院申請發(fā)起普通代表人訴訟10起，在審支持訴訟22起。
新聞發(fā)言人表示，《意見》將加大全方位立體化追責(zé)力度作為重要內(nèi)容。在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化重大案件行刑銜接，突出對財(cái)務(wù)造假公司和“關(guān)鍵少數(shù)”的重點(diǎn)打擊，重點(diǎn)做好“追首惡”，嚴(yán)厲懲處造假的策劃者和組織者。強(qiáng)化對控股股東、實(shí)控人組織實(shí)施造假、侵占的刑事追責(zé)力度。完善民事追責(zé)支持機(jī)制，推動簡化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，完善示范判決機(jī)制，加大特別代表人訴訟制度適用力度，便利投資者獲得賠償。
已制定細(xì)化工作方案
新聞發(fā)言人表示，《意見》是構(gòu)建綜合懲防資本市場財(cái)務(wù)造假體系的重要制度安排。目前，中國證監(jiān)會已經(jīng)制定了貫徹落實(shí)《意見》的細(xì)化工作方案。下一步將積極會同國資監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管部門、有關(guān)企業(yè)主管部門、公安機(jī)關(guān)、地方政府等，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任意識，密切協(xié)作形成合力，推動《意見》各項(xiàng)任務(wù)、要求落地見效。
一是加大打擊懲治力度。加強(qiáng)對重點(diǎn)領(lǐng)域涉財(cái)務(wù)造假風(fēng)險(xiǎn)問題的排查，從嚴(yán)懲處、一體打擊財(cái)務(wù)造假、侵占、第三方配合造假，對違法違規(guī)問題依法嚴(yán)肅處理，并及時(shí)通報(bào)。
二是優(yōu)化工作機(jī)制。中國證監(jiān)會將會同有關(guān)部門對相關(guān)領(lǐng)域防治財(cái)務(wù)造假情況進(jìn)行會商，合力推動各項(xiàng)工作落實(shí)落地。相關(guān)部門也將強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，對于管理或監(jiān)管履職不力的，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。
三是加大宣傳和指導(dǎo)力度。通過多種方式，加強(qiáng)對《意見》的宣傳解讀和輿論引導(dǎo)，積極回應(yīng)市場關(guān)切。相關(guān)部門加大對所出資企業(yè)、主管或監(jiān)管企業(yè)的指導(dǎo)力度，切實(shí)做好各項(xiàng)安排落實(shí)落地工作。