本報(bào)記者 吳曉璐
7月5日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國(guó)證監(jiān)會(huì)、公安部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家金融監(jiān)管總局、國(guó)務(wù)院國(guó)資委《關(guān)于進(jìn)一步做好資本市場(chǎng)財(cái)務(wù)造假綜合懲防工作的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》）。
《意見》大力提升對(duì)資本市場(chǎng)財(cái)務(wù)造假的打擊和防范力度，強(qiáng)化懲防并舉、標(biāo)本兼治，為做好當(dāng)前和今后一段時(shí)期資本市場(chǎng)財(cái)務(wù)造假綜合懲防工作指明了方向，將有力推動(dòng)各方進(jìn)一步嚴(yán)懲財(cái)務(wù)造假，切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益，全面構(gòu)建財(cái)務(wù)造假綜合懲防新的工作格局，為推動(dòng)資本市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。
速覽十大要點(diǎn)：
1.加大股票發(fā)行環(huán)節(jié)現(xiàn)場(chǎng)檢查和督導(dǎo)力度，聚焦業(yè)績(jī)異常增長(zhǎng)等情形，嚴(yán)防“帶病闖關(guān)”。
2.強(qiáng)化對(duì)特定領(lǐng)域財(cái)務(wù)造假的打擊。
3.全面懲處財(cái)務(wù)造假的策劃者、組織者、實(shí)施者、配合者以及專業(yè)化配合造假的職業(yè)犯罪團(tuán)伙，堅(jiān)決破除造假“生態(tài)圈”。
4.推動(dòng)強(qiáng)化證券執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協(xié)作。
5.加快出臺(tái)上市公司監(jiān)督管理?xiàng)l例，明確第三方配合造假、資金占用等違規(guī)行為的法律責(zé)任。
6.推動(dòng)出臺(tái)背信損害上市公司利益罪司法解釋，加大對(duì)控股股東、實(shí)際控制人組織實(shí)施財(cái)務(wù)造假、侵占上市公司財(cái)產(chǎn)等行為的刑事追責(zé)力度。
7.供應(yīng)商、客戶、中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等第三方人員配合實(shí)施財(cái)務(wù)造假構(gòu)成犯罪的，依法堅(jiān)決追究刑事責(zé)任。
8.地方各級(jí)政府在提供政策支持過程中，將證券發(fā)行人、上市公司財(cái)務(wù)真實(shí)性作為扶優(yōu)限劣的重要依據(jù)，依法合規(guī)出具稅收、合規(guī)等證明文件。
9.推動(dòng)上市公司建立績(jī)效薪酬追索等內(nèi)部追責(zé)機(jī)制，督促董事和高級(jí)管理人員履職盡責(zé)。
10.強(qiáng)化考核約束，將財(cái)務(wù)造假作為各級(jí)國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核扣分項(xiàng)。
堅(jiān)決破除造假“生態(tài)圈”
《意見》共20項(xiàng)內(nèi)容，分三個(gè)部分：第一部分是總體要求，第二部分是主體內(nèi)容，第三部分是落實(shí)保障。主體部分，《意見》從打擊和遏制重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)務(wù)造假、優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制、加大全方位立體化追責(zé)力度、加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)和央地協(xié)同、常態(tài)化長(zhǎng)效化防治財(cái)務(wù)造假等5個(gè)方面提出17項(xiàng)具體舉措。
在打擊和遏制重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)務(wù)造假方面，《意見》提出，嚴(yán)肅懲治欺詐發(fā)行股票債券行為。持續(xù)優(yōu)化完善股票債券發(fā)行上市審核注冊(cè)機(jī)制，把好資本市場(chǎng)“入口關(guān)”。加大股票發(fā)行環(huán)節(jié)現(xiàn)場(chǎng)檢查和督導(dǎo)力度，聚焦業(yè)績(jī)異常增長(zhǎng)等情形，嚴(yán)防“帶病闖關(guān)”。
嚴(yán)厲打擊系統(tǒng)性造假和配合造假。密切跟進(jìn)系統(tǒng)性、團(tuán)伙型財(cái)務(wù)造假特征及演變趨勢(shì)，依法從嚴(yán)打擊通過偽造變?cè)鞈{證、利用關(guān)聯(lián)方虛構(gòu)交易或第三方配合等方式實(shí)施系統(tǒng)性造假的行為。全面懲處財(cái)務(wù)造假的策劃者、組織者、實(shí)施者、配合者以及專業(yè)化配合造假的職業(yè)犯罪團(tuán)伙，堅(jiān)決破除造假“生態(tài)圈”。
加強(qiáng)對(duì)濫用會(huì)計(jì)政策實(shí)施造假的監(jiān)管。密切關(guān)注會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)估計(jì)執(zhí)行情況，加大對(duì)操縱資產(chǎn)減值計(jì)提調(diào)節(jié)利潤(rùn)、以財(cái)務(wù)“洗澡”掩蓋前期造假行為的打擊力度。
強(qiáng)化對(duì)特定領(lǐng)域財(cái)務(wù)造假的打擊。一是依法懲治證券發(fā)行人、上市公司通過“空轉(zhuǎn)”“走單”等虛假貿(mào)易方式實(shí)施的財(cái)務(wù)造假。二是嚴(yán)厲打擊利用供應(yīng)鏈金融、商業(yè)保理、票據(jù)交易等方式實(shí)施的財(cái)務(wù)造假。三是從嚴(yán)懲處基于完成并購(gòu)重組業(yè)績(jī)承諾、便于大股東攫取巨額分紅、滿足股權(quán)激勵(lì)行權(quán)條件、規(guī)避退市等目的實(shí)施的財(cái)務(wù)造假。四是壓實(shí)私募股權(quán)創(chuàng)投基金管理人勤勉盡責(zé)責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)基金所投項(xiàng)目財(cái)務(wù)真實(shí)性的盡職調(diào)查和投后管理，防范造假行為發(fā)生。
建立健全配合造假方名錄
在優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制方面，《意見》提出，健全線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制。突出科技支持作用，發(fā)揮全國(guó)信用信息共享平臺(tái)的支撐功能，依法查詢國(guó)家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，多渠道識(shí)別財(cái)務(wù)造假線索。依法依規(guī)利用銀行流水電子化查詢和反洗錢協(xié)查機(jī)制，提高涉案資金查詢效率。建立健全配合造假方名錄，延伸排查和串并分析其他相關(guān)方造假線索。
提升行政執(zhí)法效能。加快推進(jìn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型，優(yōu)化各條線各環(huán)節(jié)職能定位，構(gòu)建高效協(xié)同的監(jiān)管架構(gòu)。強(qiáng)化發(fā)行審核、公司監(jiān)管、中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管等業(yè)務(wù)條線協(xié)同，提升監(jiān)管效能。完善重大財(cái)務(wù)造假案件調(diào)查處罰機(jī)制，提高查辦質(zhì)效。
深化行刑銜接協(xié)作。推動(dòng)強(qiáng)化證券執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協(xié)作。提升大案要案查處效率。
推動(dòng)加大刑事追責(zé)力度
在加大全方位立體化追責(zé)力度方面，《意見》提出，強(qiáng)化行政追責(zé)威懾力。加快出臺(tái)上市公司監(jiān)督管理?xiàng)l例，明確第三方配合造假、資金占用等違規(guī)行為的法律責(zé)任。對(duì)惡意轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的被執(zhí)行人，通過向法院提起撤銷權(quán)之訴追回相關(guān)財(cái)產(chǎn)，嚴(yán)格執(zhí)行重大違法強(qiáng)制退市制度，對(duì)欺詐發(fā)行、嚴(yán)重財(cái)務(wù)造假的公司依法堅(jiān)決予以退市，強(qiáng)化對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人追責(zé)。
推動(dòng)加大刑事追責(zé)力度。推動(dòng)出臺(tái)背信損害上市公司利益罪司法解釋，加大對(duì)控股股東、實(shí)際控制人組織實(shí)施財(cái)務(wù)造假、侵占上市公司財(cái)產(chǎn)等行為的刑事追責(zé)力度。深挖上市公司董事、高級(jí)管理人員挪用資金、職務(wù)侵占、背信損害上市公司利益等違法犯罪線索。供應(yīng)商、客戶、中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等第三方人員配合實(shí)施財(cái)務(wù)造假構(gòu)成犯罪的依法堅(jiān)決追究刑事責(zé)任。
推動(dòng)完善民事追責(zé)支持機(jī)制。推動(dòng)簡(jiǎn)化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，完善示范判決機(jī)制，加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度。統(tǒng)籌運(yùn)用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟，行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾等一系列投資者賠償救濟(jì)制度機(jī)制，進(jìn)一步提高違法成本。
壓實(shí)地方政府責(zé)任
在加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)和央地協(xié)同方面，《意見》提出，國(guó)有資產(chǎn)出資人加強(qiáng)監(jiān)督管理。履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的部門、有關(guān)企業(yè)主管部門持續(xù)加強(qiáng)對(duì)所出資企業(yè)的監(jiān)督管理，及時(shí)督促相關(guān)企業(yè)依法依規(guī)處置涉及所控股證券發(fā)行人、上市公司財(cái)務(wù)造假及配合造假問題，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，并及時(shí)將處理結(jié)果反饋財(cái)政、證券監(jiān)管部門。
金融監(jiān)管部門提升協(xié)同打擊力度。督促銀行等金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)證券發(fā)行人、上市公司等貸款對(duì)象財(cái)務(wù)真實(shí)性的關(guān)注和審查。加大對(duì)金融機(jī)構(gòu)函證業(yè)務(wù)合規(guī)性的監(jiān)督檢查力度。強(qiáng)化證券執(zhí)法與財(cái)政執(zhí)法的分工協(xié)作，避免監(jiān)管真空及監(jiān)管重復(fù)。
壓實(shí)地方政府責(zé)任。地方各級(jí)政府在提供政策支持過程中，將證券發(fā)行人、上市公司財(cái)務(wù)真實(shí)性作為扶優(yōu)限劣的重要依據(jù)，依法合規(guī)出具稅收、合規(guī)等證明文件。在市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)、能源消耗、社保繳納、訴訟仲裁、產(chǎn)權(quán)登記等領(lǐng)域?yàn)橄嚓P(guān)部門調(diào)查取證提供支持。加強(qiáng)與相關(guān)部門工作協(xié)同，切實(shí)履行因財(cái)務(wù)造假問題引致風(fēng)險(xiǎn)的屬地處置責(zé)任。
推動(dòng)上市公司建立內(nèi)部追責(zé)機(jī)制
在常態(tài)化長(zhǎng)效化防治財(cái)務(wù)造假方面，《意見》提出，增強(qiáng)公司治理內(nèi)生約束。落實(shí)獨(dú)立董事改革要求，有效發(fā)揮獨(dú)立董事監(jiān)督作用，強(qiáng)化審計(jì)委員會(huì)反舞弊職責(zé)。推動(dòng)上市公司建立績(jī)效薪酬追索等內(nèi)部追責(zé)機(jī)制，督促董事和高級(jí)管理人員履職盡責(zé)。強(qiáng)化考核約束，將財(cái)務(wù)造假作為各級(jí)國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核扣分項(xiàng)。
壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)“看門人”責(zé)任。強(qiáng)化對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，中介機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)涉及證券發(fā)行人、上市公司財(cái)務(wù)造假的，及時(shí)向財(cái)政、證券監(jiān)管部門通報(bào)。中介機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)造假行為時(shí)主動(dòng)報(bào)告的，依法從輕或減輕處罰。對(duì)存在重大違法違規(guī)行為的中介機(jī)構(gòu)依法暫停或禁止從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行吊銷執(zhí)業(yè)許可、從業(yè)人員禁入等制度。
完善財(cái)務(wù)信息相關(guān)制度。完善資本市場(chǎng)會(huì)計(jì)審計(jì)、評(píng)估監(jiān)管規(guī)則，發(fā)布重點(diǎn)領(lǐng)域的應(yīng)用案例或?qū)嵤﹩柎鸺訌?qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則實(shí)施的指導(dǎo)。
加強(qiáng)聯(lián)合懲戒與社會(huì)監(jiān)督。將財(cái)務(wù)造假、資金占用和配合造假等嚴(yán)重違法失信主體納入金融領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體名單，推送至全國(guó)信用信息共享平臺(tái)。完善財(cái)務(wù)造假等重大違法違規(guī)行為內(nèi)部人士舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高獎(jiǎng)勵(lì)金額，保護(hù)“吹哨人”合法權(quán)益。
扎實(shí)推進(jìn)落地實(shí)施
談及制定《意見》的主要考慮，證監(jiān)會(huì)新聞發(fā)言人答記者問時(shí)表示，財(cái)務(wù)造假毀壞資本市場(chǎng)誠(chéng)信基礎(chǔ)，嚴(yán)重侵害投資者合法權(quán)益。打擊資本市場(chǎng)財(cái)務(wù)造假是證券監(jiān)管執(zhí)法一以貫之的重點(diǎn)。
近年來，中國(guó)證監(jiān)會(huì)持續(xù)改進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法工作，健全執(zhí)法體制機(jī)制，一批重大典型案件得到及時(shí)懲處。2021年至2023年共辦理上市公司信息披露違法案件397件，其中造假案件203起。2021年以來向公安機(jī)關(guān)移送上市公司、債券發(fā)行人等主體涉財(cái)務(wù)造假、資金占用、違規(guī)擔(dān)保等犯罪案件150余起。從近年情況看，“白馬股”因造假突然爆雷現(xiàn)象明顯減少，市場(chǎng)生態(tài)持續(xù)好轉(zhuǎn)。
“隨著執(zhí)法力度的加大，打擊和防范財(cái)務(wù)造假也面臨一些新的形勢(shì)和問題。”新聞發(fā)言人表示，如財(cái)務(wù)造假的隱蔽性、復(fù)雜性顯著增加，加大了發(fā)現(xiàn)和查處難度。特別是近期查處的不少案件中，第三方配合造假問題顯現(xiàn)并引發(fā)市場(chǎng)高度關(guān)注。同時(shí)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)現(xiàn)行監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制已運(yùn)行多年，不能完全適應(yīng)新的變化。與市場(chǎng)各方的期待相比，懲治力度和綜合效果還不夠。就整體而言，造假公司仍是少數(shù)，上市公司群體始終是我國(guó)企業(yè)的優(yōu)秀代表。
新聞發(fā)言人表示，但財(cái)務(wù)造假對(duì)市場(chǎng)信心的影響很大，對(duì)投資者利益損害很重，亟需各部門、各地區(qū)多管齊下形成合力，重拳整肅、堅(jiān)決遏制。同時(shí)，也要打防并舉、標(biāo)本兼治，深化公司治理，壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)責(zé)任，增加基礎(chǔ)制度供給，從源頭防范造假發(fā)生。
對(duì)于下一步工作，證監(jiān)會(huì)表示，將與相關(guān)部門密切配合，扎實(shí)推進(jìn)《意見》落地實(shí)施，重點(diǎn)做好以下工作。
一是嚴(yán)把資本市場(chǎng)入口關(guān)，嚴(yán)防存在財(cái)務(wù)造假的主體“帶病闖關(guān)”，從源頭提升財(cái)務(wù)信息披露的真實(shí)性和透明度。
二是強(qiáng)化穿透式監(jiān)管，發(fā)揮“吹哨人”作用，多渠道識(shí)別并循環(huán)篩查有效線索。提升案件調(diào)查質(zhì)效，大力提高行政處罰力度，優(yōu)化與公安司法機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制，從嚴(yán)懲處造假“首惡”，完善行政、刑事、民事立體化追責(zé)體系。
三是加大基礎(chǔ)制度供給，推動(dòng)出臺(tái)上市公司監(jiān)督管理?xiàng)l例和背信損害上市公司利益罪司法解釋，對(duì)財(cái)務(wù)造假和第三方配合造假一體打擊，提高違法違規(guī)成本。
四是深化部際和央地協(xié)作，加強(qiáng)與國(guó)資、金融等監(jiān)管部門、行業(yè)主管部門、地方政府在線索發(fā)現(xiàn)、信息通報(bào)、調(diào)查取證、聯(lián)合懲戒等方面的協(xié)作，強(qiáng)化監(jiān)督管理和追責(zé)問責(zé)。
五是加強(qiáng)綜合防范機(jī)制。強(qiáng)化公司防范財(cái)務(wù)造假、防范關(guān)聯(lián)方侵占上市公司資產(chǎn)的內(nèi)部防線建設(shè)，進(jìn)一步壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)“看門人”責(zé)任，持續(xù)加大宣傳警示力度。