日前，四川宜賓一家從賣(mài)菜轉(zhuǎn)行的采耳店，開(kāi)業(yè)三天即被認(rèn)定“無(wú)證診療”，合計(jì)被罰款22萬(wàn)元。執(zhí)法機(jī)關(guān)如何確�！斑^(guò)罰相當(dāng)，法理相容”、避免“小過(guò)重罰”，成為輿論熱點(diǎn)。宜賓市翠屏區(qū)衛(wèi)生健康局隨后發(fā)布通報(bào)，稱(chēng)已撤回強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，并啟動(dòng)內(nèi)部復(fù)查，將根據(jù)復(fù)查情況作出妥善處理。
法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。行政執(zhí)法處在與市場(chǎng)主體打交道的第一線(xiàn)，市場(chǎng)主體對(duì)行政執(zhí)法的感受最為真切。打造一流營(yíng)商環(huán)境，必須規(guī)范行政執(zhí)法行為。柔性執(zhí)法注重教育指導(dǎo)為先，體現(xiàn)了處罰與教育相結(jié)合、社會(huì)效果和法律效果相統(tǒng)一、法理相容的法治溫度。柔性執(zhí)法這一制度探索最初從上海起步，近年來(lái)，多地紛紛跟進(jìn)探索和創(chuàng)新柔性執(zhí)法，持續(xù)改善營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體活力。
2021年7月實(shí)施的修訂后的行政處罰法，首次引入“首違不罰”條款，對(duì)于行政相對(duì)人首次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，規(guī)定可以不予行政處罰。同年8月，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》印發(fā)，在總結(jié)各地柔性執(zhí)法工作方法基礎(chǔ)上，提出“全面推行輕微違法行為依法免予處罰清單”“廣泛運(yùn)用說(shuō)服教育、勸導(dǎo)示范、警示告誡、指導(dǎo)約談等方式，努力做到寬嚴(yán)相濟(jì)、法理相融，讓執(zhí)法既有力度又有溫度”。今年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施的指導(dǎo)意見(jiàn)》，首次對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章中罰款設(shè)定與實(shí)施作出規(guī)范，進(jìn)一步明確從輕、減輕處罰和不予處罰的具體適用情節(jié)。
傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式難以有效滿(mǎn)足多元利益訴求的表達(dá)，柔性執(zhí)法是高質(zhì)量發(fā)展新階段持續(xù)深化推進(jìn)依法行政的新作為。柔性執(zhí)法結(jié)合違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度等因素，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，優(yōu)化行政處罰方式，推動(dòng)執(zhí)法行為的改進(jìn)，成為社會(huì)效果、法律效果相統(tǒng)一的有益實(shí)踐。
市場(chǎng)有活力，發(fā)展才有動(dòng)力。近年來(lái)，廣東深圳大力實(shí)施包容柔性執(zhí)法，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府緊密結(jié)合。2023年至今年2月，深圳已在66個(gè)領(lǐng)域形成輕微違法行為依法免予處罰、從輕處罰、減輕處罰、不予強(qiáng)制四張清單，合計(jì)2021項(xiàng)，近1.1萬(wàn)家企業(yè)因此受益，減免處罰金額約為3.5億元。
以罰代管的“一刀切”屬于壓制型執(zhí)法模式，往往會(huì)破壞營(yíng)商環(huán)境，壓抑市場(chǎng)活力。行政執(zhí)法須注重主體多元化、管理方式多樣化等，這樣才能破解治理難題。柔性執(zhí)法屬于回應(yīng)型執(zhí)法模式，強(qiáng)調(diào)將行政相對(duì)人作為核心，注重行政相對(duì)人的主體地位，關(guān)注其需求，充分運(yùn)用商談、對(duì)話(huà)、協(xié)調(diào)、參與等非強(qiáng)制性手段，傾聽(tīng)并回應(yīng)市場(chǎng)主體的利益訴求，引導(dǎo)市場(chǎng)主體及時(shí)自我糾錯(cuò)、消除或者減輕違法行為的社會(huì)危害后果，從執(zhí)法權(quán)單向度運(yùn)行向權(quán)力與權(quán)利持續(xù)有效互動(dòng)轉(zhuǎn)變。
做好柔性執(zhí)法和規(guī)范執(zhí)法的“雙向奔赴”，提升柔性執(zhí)法制度化和專(zhuān)業(yè)化水平，需要推進(jìn)執(zhí)法清單區(qū)域一體化，建立柔性案例指導(dǎo)制度，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，完善執(zhí)法動(dòng)態(tài)調(diào)整和評(píng)估機(jī)制，以高水平行政執(zhí)法促進(jìn)高質(zhì)量法治政府建設(shè)。
推進(jìn)柔性執(zhí)法清單區(qū)域一體化。柔性執(zhí)法具有行政裁量屬性，雖有助于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的個(gè)案正義，但也可能因?yàn)E用而損害其他公民的合法權(quán)益，因此要強(qiáng)化對(duì)柔性執(zhí)法的監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制。全面落實(shí)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求，完善柔性執(zhí)法具體構(gòu)成要件；關(guān)注同級(jí)政府備案柔性清單的內(nèi)容和利害關(guān)系人異議監(jiān)督；健全行政系統(tǒng)自我糾錯(cuò)機(jī)制，加強(qiáng)法院司法審查，暢通柔性執(zhí)法的救濟(jì)途徑。
建立柔性執(zhí)法案例指導(dǎo)制度。“一個(gè)案例勝過(guò)一打文件”，案例指導(dǎo)制度能夠有效降低執(zhí)法成本。統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升柔性執(zhí)法指導(dǎo)案例的適用性，增強(qiáng)實(shí)踐指導(dǎo)能力，需要重點(diǎn)關(guān)注優(yōu)化指導(dǎo)案例生成和推動(dòng)案例應(yīng)用于柔性執(zhí)法實(shí)踐兩個(gè)環(huán)節(jié)。持續(xù)更新案例篩選標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量評(píng)判依據(jù)，將執(zhí)法過(guò)程中容易混淆的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題、難以把握的尺度問(wèn)題，通過(guò)柔性執(zhí)法案例指導(dǎo)，科學(xué)明確標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一執(zhí)法思路。
健全柔性執(zhí)法動(dòng)態(tài)調(diào)整與評(píng)估機(jī)制。制定執(zhí)法評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、原則、框架結(jié)構(gòu)，動(dòng)態(tài)調(diào)整回應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革的內(nèi)生需求，持續(xù)提高柔性執(zhí)法質(zhì)量和實(shí)踐效能；建立多維度、多層面的指標(biāo)體系，對(duì)執(zhí)法人員的考核評(píng)價(jià)不僅要看工作實(shí)績(jī)，還要考核其是否能用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)論科學(xué)性和公正性；完善精細(xì)化、專(zhuān)業(yè)化程序機(jī)制，加強(qiáng)行政執(zhí)法案卷管理和評(píng)查、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理投訴舉報(bào)、行政執(zhí)法考核評(píng)議以及第三方評(píng)估等制度建設(shè)，確保執(zhí)法評(píng)估效果的合理性和有效性。
(作者：李曉、廖衛(wèi)華，分別系中國(guó)政法大學(xué)法碩學(xué)院實(shí)踐法學(xué)研究所副所長(zhǎng)、南京師范大學(xué)中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院特邀研究員)